秦志龍：軟件需求簡繁有度

秦志龍：軟件需求簡繁有度

秦志龍，上海市政府采購中心

采購二部副部長，高級工程師

從事政府采購工作10多年，一批專家否定另一批專家對招標文件意見的情況（是對招標文件而不是對評審意見）很少遇到。先把過程簡單回顧一下：2011年7月，一個軟件開發項目進行招標，因在投標截止時僅有2家供應商按時遞交投標文件，致使招標失敗。為此，監管部門邀請專家審核招標文件，并要求采購中心重新組織公開招標。第2次招標共有3家供應商遞交投標文件，結果在組織評標時，評標專家以招標需求不清晰為由否定了本次招標。該案例至少有兩點值得探討：第一，軟件需求到底該寫到什么程度才算合適，是否必須寫得非常詳細。第二，專家是否可以需求不清晰為由否定招標，需求是否清晰該由哪批專家決定。

筆者認為，要把招標需求寫得恰到好處不僅是一個技術活，而且是一個藝術活。對軟件開發項目尤其如此，因為，把需求寫得過于簡單，如僅有一些功能要求，會使投標人無從下手，無法判斷其難易程度，無法準確估算工作量，報價就無從談起，充分競爭就不存在。而如果把需求寫得過于詳細，寫成需求說明書，即把技術手段、如何實現都寫明，則會使投標人照抄需求說明書，無需進行分析、設計，致使投標文件一致性增加，尤其會出現濫竽充數的投標人，造成競爭性下降，使招標人無法判斷其優劣，難以招到真正有水平、有能力完成項目的投標人。所以，軟件項目需求一定要花功夫，做到簡繁有度，如主要描述功能要求、性能指標，而具體實現方式、采用何種技術手段等由投標人自由發揮，這樣既使投標人可準確估算項目的工作量和難易程度，又能充分發揮各投標人的主觀能動性，展示各自優勢，形成各投標人間充分競爭的局面，設計出符合招標人需求的方案，并獲得性價比高的項目。

在一般情況下，很少在招標前邀請專家對招標文件進行審核（一些重大而復雜的項目除外）。此案例因為招標失敗，監管部門邀請專家對招標文件進行評審，所以案例變得有意義（本項目預算120萬元，屬于非常普通的軟件開發項目）。第1批專家的評審意見如下：該項目整體需求建設目標較高，但缺少具體的功能和性能的量化指標；要求對原有資源加以利用，但未對原有資源內容列出清單；要求對第三方多個系統互聯互通，但未明確接口界面。因此，投標方無法對整個項目作出合理預算，不確定因素較多。筆者認為，此評價客觀、公正，不僅指出了具體問題，而且提供了改正方向，便于采購人修改和完善需求。

采購人按專家意見修改和完善后，根據監管部門意見繼續提交采購中心進行第2次公開招標。在招標結束邀請專家評標時，又被專家以需求不清晰為由，否定了本次招標過程，無論是對采購人還是采購中心確實有些郁悶。本次專家的意見是如下：招標書存在招標需求不清晰的問題；在招標書中列出了對外經濟合作信息采集分析系統等6個系統，但未闡明各系統軟、硬件招標的具體需求與使用環境（硬件不在本次招標范圍內）。筆者以為，本次專家意見有些簡單，做法也過于草率，輕易廢標不僅否定了第1批專家的辛勤勞動，而且影響了項目的按期完成，增加了采購機構的采購成本，影響了采購效率。因為評標畢竟是橫向比較的過程，如果并不存在實質性廢標條件，在可選出優勝者的情況下，擬評出結果為妥。評標專家擬對一些招標需求中的小缺陷應采取容忍態度，因為采購人畢竟不是技術專家。

雖然專家管理權限是在監管部門，但在一線與專家接觸的還是采購機構，對專家實際水準和品德的了解也要比監管部門清晰，監管部門是否可將部分專家管理權限轉移至采購機構。而且，監管部門應經常參加評審會議，深入一線，了解具體情況，確保專家質量。