不必量化標準 可視情況而定

【規制異常低價評審】

不必量化標準 可視情況而定

■ 秦志龍

在政府采購實際操作過程中，對投標人異常低價問題的處理始終是個難題，而由此引發的爭論也始終沒有停止過。雖然《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令）第六十條對此作了明確規定，但不少人認為該規定不夠細化，應該規定一個具體數值。例如，低于投標平均價20%的，就認定為不合理低價，而應作為無效標處理。然而，筆者認為，不必量化標準，同時將異常低價是否合理的認定權交由評標委員會，由其在現場具體問題具體分析，是合適且科學的。

原因一：要得到一個比較合理的投標平均價，是比較困難的，且需要一些苛刻的前提條件。一是需要有足夠的樣本數即投標人數量。對于只有3至4個投標人參與的項目，其投標平均價并不能說明問題。例如，英國政府采購研究認為，6個完全獨立的投標人參與的項目，是最理想的競爭狀態，并具有最優的采購效率和最低的采購成本。二是參與同一項目的投標人質量應該是相同或相仿的，即其規模、產能、工藝水平、技術水平、產地、經驗等是基本相仿的，否則其投標價無法用同一標準進行衡量。三是需要投標人是完全獨立且能夠真正自由競爭的。四是從政府采購現狀來看，前面三個條件在大部分項目中是不存在或者說是難以達到的。

原因二：成本不同，則對利潤的要求不同，其投標價自然就存在差異。若簡單用一個平均價來衡量其報價的合理性，顯然有失公允。以投標價格差異比較小的貨物如家具為例，如果是木質家具，則存在木材的品種、產地、質量等成本差異，而其使用的五金件價格差異更大，因此很難用一個簡單的投標平均價來判斷其價格的合理性。如果是鋼制家具，則存在因鋼材品質、處理工藝、裸板厚度（管壁厚度）等不同而造成的價格差異，更不用說因生產廠家的規模、產能、工藝水平、技術水平、產地、經驗以及管理水平等差異而造成的最終投標價的不同。此外，如果一個生產廠家經驗豐富，則大概率會減少材料浪費；工藝水平高，則能充分利用邊角料；管理能力強，則可以提高用工水平、生產效率。換言之，這些都可以在一定程度上降低其生產成本。而成本不同，其投標價自然就存在差異。在許多家具采購項目中，最低價只是最高價一半的情況也時常可見。

原因三：相對貨物采購來說，大部分服務類項目的投標價更難判斷其合理性，必須要有真正的專家方能得出比較客觀、公正的結論。例如，對軟件開發項目而言，其成本價很難通過一個項目來進行判斷。假如某公司具有類似的產成品，那么只需要進行少量的二次開發就能完成項目。在完成大量類似項目后，該公司對后續項目的投標價就可以報得很低。即使某投標人沒有產成品，但其公司規模較大、實力較強、經驗豐富，并有許多構件、中間件，那么也只需要進行少量的開發就能較快地完成項目，且成本相對于一個新公司來說要低很多。假如一個投標人完全沒有經驗，所有代碼都需要重新編寫，那么成本顯然要比前兩類公司大上許多倍，且開發周期更長、效率更低。此時，若簡單粗暴地將一個低于平均價某個數值的投標文件作為無效標處理，顯然并不公平，且有可能失去一個真正有實力、有經驗的優秀供應商。根據筆者經驗，對于純軟件開發項目，某投標人的投標價比投標平均價低30%是正常的。

原因四：價格和效率問題。例如，對于一棟建筑物的建設工作，某供應商若采用全預制件，則可以在極短時間內完成（在2010年上海世博會期間，某公司用一天時間就完成了一棟五層樓的建設工作）；若從挖土、燒磚開始建設，則其成本、效率、報價與第一種方式并不具有可比性。又如，Windows操作系統的開發成本是幾十億美元，如果只銷售一套，那么其價格就是幾十億美元，而目前一套Windows操作系統只需要幾百元人民幣，原因在于已銷售了幾十億套的規模效應。實際上，其開發成本早已分攤完畢，現在幾乎可以零成本銷售。如此一來，其投標價再低，也不能簡單地認為是不合理的。雖然例子比較極端，但在現實采購過程中還是存在類似情況的。

當然，并非所有品目的投標價格差異都大到無法利用平均價來進行判斷。例如，在物業服務類項目采購過程中，投標人的報價差異相對其他品目要小很多。筆者在同物業行業協會交流溝通中得知，目前大部分物業服務項目的人工成本占整個項目比重的80%左右，而人工成本是受政府最低工資標準限制的（在物業服務項目中，一般人工成本都是按當地政府的最低工資標準進行測算）。因此，無論投標人規模等因素如何不同，其成本大多相差無幾，主要差別在于管理成本、投標人追求的利潤率不同。據不完全統計，一般物業服務項目的不同投標人的投標價最大不會相差5%。對此類項目，如果某投標人的投標價低于投標平均價的10%，那么就可以認定其為以不合理低價投標的不正當競爭行為。

綜上所述，筆者認為，87號令第六十條的規定是可行的，也是合適的。如果簡單規定一個價格差異比例，似乎是統一了認定標準，但會給實際操作帶來困難，也會對某些投標人不公平，還可能錯失許多真正的優秀供應商，更不符合政府采購的“三公原則”。因此，筆者建議，不必量化標準，應具體問題具體分析。即使是同一類項目，針對不同的投標人組合，也應進行個案分析，從投標人的規模、產能、經驗等多方面綜合考量，而不能簡單地套用一個衡量標準。同時，在對異常低價是否合理的認定過程中，應充分利用專家的專業知識和經驗，來判斷投標人的異常低價是否合理。也就是說，將異常低價是否合理的認定權交由評標委員會，是合適且科學的。

（作者單位：上海市政府采購中心）

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