如何合理設置“類似業績”

【實務探討】

如何合理設置“類似業績”

■  曾尚偉

G市行政審批局委托代理機構實施采購“新辦企業首套印章購買服務項目”。在評審過程中，專家對某供應商提供的“某企業印章刻制合同”業績予以認可，采購人代表提出異議，認為采購人需求的印章一年達5000套規模以上，該供應商提供一個只給企業做過3套印章的業績怎么能算“類似業績”呢？這樣的供應商如何有履約能力完成采購人一年5000套以上的采購規模要求，并且采購人代表在評審報告中保留了意見。在評審結果公告期間，有供應商向代理機構提出質疑：“中標單位履約保障項得分為滿分，說明至少自2020年以來，該單位具有類似項目履約經歷。經我公司調查，中標單位沒有中標政府部門任何一項印章制作業務。”質疑供應商認為被質疑供應商“類似業績”證明材料不滿足磋商文件的要求。筆者認為，這反映出在政府采購實操中，采購人、供應商和評審專家對“類似業績”的認識，仁者見仁，智者見智，分歧明顯，難有定論。

那么，評審專家如何界定“類似業績”概念的外延？采購人如何制定“類似業績”的評分標準，確保購買到期望的產品或服務？供應商如何正確判定在采購文件中是否存在“特定行業業績”，以維護自己的合法權益？

采購文件設置“類似業績”的法律依據是什么？

《政府采購需求管理辦法》第十八條規定：“根據采購需求特點提出的供應商資格條件，要與采購標的的功能、質量和供應商履約能力直接相關，且屬于履行合同必需的條件，包括特定的專業資格或者技術資格、設備設施、業績情況、專業人才及其管理能力等。業績情況作為資格條件時，要求供應商提供的同類業務合同一般不超過2個，并明確同類業務的具體范圍。涉及政府采購政策支持的創新產品采購的，不得提出同類業務合同、生產臺數、使用時長等業績要求。”

根據《中華人民共和國政府采購法實施條例》第二十條規定，采購人和代理機構設定“類似業績”作為資格條件或評審因素時，不能限定特定行政區域或者特定行業，否則屬于以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇。可見，政策是允許采購人設置“類似業績”的，允許作為評分因素，但又規定不能限定特定行業，“類似業績”是否涉嫌特定行業的認定是難點，界限十分模糊微妙，難以清晰把握。

在“類似業績”中的“類似”解釋為“大致相像”，顯然不是一個可以表達“精確”的詞語，這種模糊性正是產生分歧的根源。筆者認為采購人設置類似業績的原則是類別上屬于同類，而不包括體量、數量、金額或層次上相當。即類似業績的設定是否與供應商履約能力直接相關，是否出于項目特點和實際需要。《中華人民共和國政府采購法實施條例〈釋義〉》對“特定行業的業績”作了例外闡述：“如醫療機構的物業服務項目，由于醫療機構物業服務必須具有醫療污染物處理經驗的特點，可以要求物業服務供應商提供類似醫療機構服務的業績。”此前有人向財政部提問：在某個財政評審項目中，招標文件評分標準是否可以規定企業完成的財政評審項目業績優者得15分。財政部國庫司的回復是：如果采購項目屬于財政評估項目，要求供應商提供財政部門合同業績是合理的。但是要求供應商提供特定金額的項目業績不合理。

另外，根據《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）及《政府采購促進中小企業發展管理辦法》（財庫〔2020〕46號）規定，采購人、采購代理不得以注冊資本、資產總額、營業收入、從業人員、利潤、納稅額等規模條件作為資格要求或評審因素，對供應商實行差別待遇或者歧視待遇。因業績的體量、數量、金額或層次均與規模條件相關，不宜作為加分條件或資格條件。

該項目“類似業績”設置是否合理?

G市行政審批局“新辦企業首套印章購買服務項目”磋商文件評分標準“履約經歷”評審因素規定“自2020年以來，響應供應商具有類似項目履約經歷的，有1個得4分，最多得4分。注：提供合同（協議）或中標通知書復印件，復印件加蓋響應供應商公章鮮章；同一個項目不同年度簽訂的合同為一個業績。”

上述履約經歷的評審標準雖然不夠詳細，但是未違反現行法律法規的禁止性規定，也不存在以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇的情形。雖然造成供應商對“類似項目履約經歷”的具體范圍產生理解上的偏差，從而引發質疑投訴，但是監管部門的處理原則為以采購人、采購代理機構、評審專家的解釋確認“類似業績”的認定范圍，提倡適當擴大解釋，如此更加有利于供應商的權益保護，所以專家對擬中標供應商提供的只做三套印章的合同認可為“類似業績”。

另外，對于該項目是否可以要求提供政府采購業績，筆者認為可以不要求，理由有兩點：其一，政府采購項目只是供應商業務中的一部分，采購項目的業績設定是與采購標的的功能、質量和供應商的服務能力直接相關，只要供應商符合“類似業績”的類別即可具有相應的履約能力，政府采購項目業績的設定，不能只接受政府采購業績。其二，“類似業績”要求不是考察供應商履約能力、服務質量等綜合實力的唯一方式，在采購文件中引入服務認證來綜合考量供應商的履約能力、服務質量等綜合實力，也可公平、公正地選擇實力強大的優質供應商。

設置“類似業績”需要注意什么？

筆者認為，應注意以下幾點：一是貨物采購項目應該特別指明類似業績是投標人業績還是投標產品業績。如果側重貨物本身質量的可以要求投標產品業績，側重安裝和售后的則可以要求供應商的業績。

二是一般設定近三年來的類似業績，如果要求提供的類似業績距離采購項目的時間太長則可能達不到考察供應商履約能力的意義。同時需要注意的是，如果采購文件表述為“提供近三年投標產品政府采購業績進行評價……”可能會導致不同的理解，產生爭議。例如，若以2020年6月進行開評標為例，“近三年”的時間要求會出現至少兩種不同理解，一種認為是指2017 年、2018年、2019年整三年，并不包括2020年1-6月；第二種理解是指2017年6月開始到2020年6月共三年。顯然，如果供應商提供的業績恰好處于爭議時間區域，對項目將產生負面影響。因此建議，采購文件對業績要求的時間不應使用“近期、近幾年”等模糊描述，最好精確至某年某月。

三是類似業績主要提供采購合同文本，另外，對于貨物采購項目來說，貨物業績項目已履約完畢的，提供能夠證明該業績項目經驗收合格或履約完成的相關證明材料，這樣才能更好地通過類似業績來體現供應商的項目經驗。

四是業績分不宜過高，一般不要超過對小微企業的價格扣除優惠,以3分為宜，最好不超過5分，否則容易對中小企業或新生企業構成限制性或歧視性，遭到質疑或投訴。

五是明確業績證明材料名稱。在一般情況下，貨物、服務類業績證明材料以中標（成交）通知書、合同為基本要求，必要時可要求提供履約驗收報告。工程類項目則需提供竣工驗收報告。同時，采購文件還應當規定，證明材料需體現業績要求的時間范圍、產品名稱或明細、項目服務內容、采購人及供應商名稱等。

六是明確“類似”含義。實踐中，建議可以直接將招標產品（貨物或服務）的名稱作為業績的定語，如提供物業管理服務業績等；如果項目特殊或不便用名稱加以描述，需要“同類產品業績”表達的，應當對“同類”作出明確，如“園區規劃編制服務”采購項目，園區規劃編制、項目可行性研究報告編制等內容在工作中具有相同技術含量的特點，此時便可要求供應商（咨詢機構）提供同類產品業績，并對同類作出詳細解釋。

（作者單位：四川省廣漢市公共資源交易服務中心）

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