可以對采購需求調(diào)查材料提出質(zhì)疑嗎

【案例看臺】

可以對采購需求調(diào)查材料提出質(zhì)疑嗎

■ 沈德能

基本案情

A公司在某采購人官網(wǎng)瀏覽時發(fā)現(xiàn)，采購人對某采購項目的采購需求提前公示，征求潛在供應商和社會人士的意見。在該公示材料中，A公司發(fā)現(xiàn)所公示的采購項目市場調(diào)查材料不符合規(guī)定，采購人向相關市場主體調(diào)查的材料只有兩份，不符合《政府采購需求管理辦法》的要求，不具有代表性，不足以說明該采購需求涵蓋了市場的真實情況。A公司于是向采購人提出了質(zhì)疑，認為采購人只向兩個市場主體調(diào)查，采購需求有失偏頗，不利于自己參加該項目的投標。采購人對該質(zhì)疑進行了答復，認為《政府采購需求管理辦法》所規(guī)定的“面向市場主體開展需求調(diào)查時，選擇的調(diào)查對象一般不少于3個，并應當具有代表性。”要求不是強制性要求，采購人雖然調(diào)查的市場主體只有兩個，但采購人同時采用專家論證的方式開展采購需求調(diào)查，如果A公司對公示的采購需求有意見，歡迎通過官網(wǎng)上的渠道反映。

A公司對該質(zhì)疑答復不滿意，向當?shù)刎斦块T提起投訴。財政部門在進行投訴審查時有兩個不同的意見：一是A公司對采購需求調(diào)查公示的材料提出質(zhì)疑不合法，由此引起的投訴事項也不合法，對此投訴事項不予受理。二是既然采購人已經(jīng)答復了A公司的質(zhì)疑，A公司對質(zhì)疑答復不滿意就可以提起投訴，財政部門有權(quán)在投訴處理中審查采購人的需求調(diào)查是否合規(guī)，該投訴事項應當受理并處理。

分析

筆者認為，根據(jù)《政府采購需求管理辦法》第十條規(guī)定：“采購人可以在確定采購需求前，通過咨詢、論證、問卷調(diào)查等方式開展需求調(diào)查，了解相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場供給、同類采購項目歷史成交信息，可能涉及的運行維護、升級更新、備品備件、耗材等后續(xù)采購，以及其他相關情況。面向市場主體開展需求調(diào)查時，選擇的調(diào)查對象一般不少于3個，并應當具有代表性。”開展采購需求調(diào)查是采購人確定采購需求的重要手段，通過多方式的需求調(diào)查，采購人更能準確了解采購項目的市場情況，為確定采購需求提供重要依據(jù)。除了此條明確列舉的咨詢、論證、問卷調(diào)查方式外，采購人還可以采用其他調(diào)查方式，如本案例中采購人提前公示采購需求及相關材料并公開征求意見，向不特定市場主體和社會人士公開開展調(diào)查，也是一個很好的調(diào)查方式。

問題一：采購人在采購需求調(diào)查階段公示的材料是否屬于可以質(zhì)疑的采購文件，供應商對此材料有意見的，是否能采用質(zhì)疑的方式進行維權(quán)。

其一，政府采購法規(guī)定的“質(zhì)疑”程序是救濟程序，是供應商認為采購文件、采購過程和中標、成交結(jié)果損害其權(quán)益的維權(quán)程序。《中華人民共和國政府采購法實施條例》在第五十三條規(guī)定了“對可以質(zhì)疑的采購文件提出質(zhì)疑的”，筆者認為，此處“可以質(zhì)疑的采購文件”就是指可能對供應商權(quán)益造成影響（供應商認為可能損害其權(quán)益）的采購文件。其二，本案例中采購人在公開征求對采購需求的意見時，公示的相關材料對供應商的權(quán)益本身不可能造成任何損害。雖然所公示的材料反映出采購人在進行需求調(diào)查時不符合規(guī)定，但該調(diào)查材料和依據(jù)調(diào)查材料形成的采購需求并不是進入到供應商可以投標響應采購環(huán)節(jié)的采購文件，不會對供應商的權(quán)益造成影響。因此，筆者認為，本案例中A公司依法不能對采購人公示的采購需求和相關材料提出質(zhì)疑。其三，采購人確定了采購需求，當把采購需求編制到采購公告發(fā)布后的采購文件時，才可能對供應商的權(quán)益造成影響。此時，供應商認為采購文件損害其權(quán)益的，依法可以提出質(zhì)疑。

問題二：財政部門是否應該受理A公司的投訴事項？

《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》第十九條第二款規(guī)定：“投訴人提起投訴應當符合下列條件：（一）提起投訴前已依法進行質(zhì)疑。”如前所述，筆者認為，A公司對采購需求公示材料的質(zhì)疑不是依法提出的，對采購人的質(zhì)疑答復不滿意而提起的投訴事項不符合投訴受理條件。

有人認為，財政部門在接到投訴書后，不用深入審查質(zhì)疑是否合法，只要采購人答復了質(zhì)疑，就先受理投訴，投訴處理時發(fā)現(xiàn)投訴事項不符合受理條件的，駁回該投訴事項即可。筆者認為，這種觀點和做法不可取。理由有：對不符合受理條件的投訴事項受理后就要進入到處理環(huán)節(jié)，投訴處理環(huán)節(jié)涉及到采購人及其委托的代理機構(gòu)和相關供應商，甚至評審專家等當事人。這些當事人都需要配合財政部門處理投訴事項，如提供說明材料、證明材料和協(xié)助財政部門調(diào)查等。在投訴審查環(huán)節(jié)就可以直接不予受理的投訴事項，進入投訴處理后再駁回，無疑浪費了財政部門的行政資源，浪費了采購人、代理機構(gòu)、相關供應商和評審專家的人力、物力、財力等資源。同時，在投訴審查中發(fā)現(xiàn)不符合受理條件而不予受理投訴事項后，如果該項目還在質(zhì)疑有效期內(nèi)，供應商仍然可以通過提出合法的質(zhì)疑維權(quán)，或者還在投訴有效期內(nèi)的，供應商也可以修改投訴事項后再次提起投訴。如果投訴審查不深入，采用“先受理再駁回處理”做法就會剝奪了供應商再次提出質(zhì)疑或者再次提起投訴的權(quán)利。一旦供應商發(fā)現(xiàn)其權(quán)利因為駁回投訴而被剝奪就可能向其他部門投訴財政部門對工作不負責。此時，財政部門變成被投訴人，依法依規(guī)就要應對有關部門的投訴調(diào)查和處理，加重了財政部門的工作量。因此，筆者認為，投訴審查是重要的環(huán)節(jié)，需要強化工作，深入審查，把不合法、不合格的投訴事項阻擋出去，這既減輕了財政部門和其他當事人的工作，也能更好地維護供應商的合法權(quán)益。

另外，筆者認為，發(fā)現(xiàn)采購需求調(diào)查不合規(guī)的，財政部門可以開展監(jiān)督檢查并可以責令采購人改正。雖然，財政部門依法不予受理A公司的投訴事項，但財政部門在投訴審查中發(fā)現(xiàn)采購人在開展采購需求調(diào)查時，的確存在不符合《政府采購需求管理辦法》相關規(guī)定的，可以開展監(jiān)督檢查。如果采購人對明確規(guī)定需要開展需求調(diào)查的項目不進行采購需求調(diào)查，則財政部門應當開展監(jiān)督檢查，認定采購人在采購需求管理中違規(guī)，采用約談或者書面關注等方式責令采購人改正。

就本案例而言，采購人在面向市場主體開展需求調(diào)查時，選擇的調(diào)查對象只有兩個，不符合“一般不少于3個”的規(guī)定。采購人將調(diào)查情況的材料和形成的采購需求進行公示并征求意見，本身就是一種調(diào)查方式，是向不特定的市場主體調(diào)查的方式，某種程度上被調(diào)查的市場主體范圍更大。雖然采購人可以選擇特定的調(diào)查對象并不少于3個，但被選擇的市場主體沒有必須參與的義務（可以拒絕），而向不特定的市場主體調(diào)查可能吸引更多的市場主體參與并提出意見，效果更好。因此，筆者認為，采購人公示兩個市場主體的調(diào)查材料并不能認為是采購需求調(diào)查不合規(guī)，財政部門不需要開展監(jiān)督檢查和責令采購人改正。

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