關(guān)于合作創(chuàng)新采購(gòu)方式應(yīng)用的思考

【合作創(chuàng)新采購(gòu)】

關(guān)于合作創(chuàng)新采購(gòu)方式應(yīng)用的思考

■ 郭晉 任振和 賈志宏 張宇

6月1日，隨著《政府采購(gòu)合作創(chuàng)新采購(gòu)方式管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）的施行，在原有公開(kāi)招標(biāo)等七種采購(gòu)方式之外，新增加了一種新的采購(gòu)方式——合作創(chuàng)新采購(gòu)方式。該方式與以往采購(gòu)方式最大的不同，在于它設(shè)立了合作研發(fā)、共擔(dān)研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制，可謂是為創(chuàng)新產(chǎn)品采購(gòu)“量身定制”的。那么，合作創(chuàng)新采購(gòu)方式能夠解決什么問(wèn)題，在其應(yīng)用過(guò)程中采購(gòu)人又會(huì)產(chǎn)生哪些困惑，筆者思考如下。

創(chuàng)新的常見(jiàn)模式及問(wèn)題

創(chuàng)新對(duì)各行各業(yè)發(fā)展的重要性不言而喻，無(wú)論是采購(gòu)人還是供應(yīng)商，都有著對(duì)研發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)品的迫切需求。總體來(lái)說(shuō)，創(chuàng)新產(chǎn)品的研制主要有兩種模式：一是國(guó)家投入資金，業(yè)主單位提出需求，研制單位研發(fā)出產(chǎn)品后交由業(yè)主單位使用；二是供應(yīng)商投入資金開(kāi)展研發(fā)工作，產(chǎn)品研制出來(lái)后投放市場(chǎng)，有需求的單位通過(guò)采購(gòu)流程獲取產(chǎn)品。就氣象領(lǐng)域而言，氣象衛(wèi)星與運(yùn)載火箭的研制生產(chǎn)屬于第一種模式，其優(yōu)點(diǎn)在于效率高、確定性強(qiáng)、延續(xù)性好，但同時(shí)也存在長(zhǎng)期依托于有限的供應(yīng)商，不利于培育其他市場(chǎng)主體，進(jìn)而導(dǎo)致缺乏競(jìng)爭(zhēng)，不利于充分激發(fā)供應(yīng)商的創(chuàng)新能力和生產(chǎn)效率等問(wèn)題。

除氣象衛(wèi)星外，由于缺少研發(fā)經(jīng)費(fèi)支持，絕大多數(shù)氣象專業(yè)儀器設(shè)備都采用第二種模式研發(fā)。由于氣象專業(yè)儀器設(shè)備專用型強(qiáng)、技術(shù)要求高，多數(shù)是氣象部門相關(guān)業(yè)務(wù)單位根據(jù)業(yè)務(wù)需求和技術(shù)發(fā)展情況提出儀器設(shè)備技術(shù)要求，供應(yīng)商按照技術(shù)要求進(jìn)行研發(fā)和生產(chǎn)。好處是能夠減少新產(chǎn)品和需求不匹配的情況，但專用性強(qiáng)所導(dǎo)致的市場(chǎng)規(guī)模有限、創(chuàng)新產(chǎn)品效益不明朗等問(wèn)題，使供應(yīng)商不愿投入大量資源進(jìn)行氣象新型儀器設(shè)備的研發(fā)工作，參與研發(fā)供應(yīng)商較少，有效競(jìng)爭(zhēng)不足，部分掌握高精尖技術(shù)但規(guī)模較小的供應(yīng)商不愿意參與氣象專業(yè)儀器設(shè)備研發(fā)，現(xiàn)有研發(fā)規(guī)模難以滿足氣象業(yè)務(wù)發(fā)展需求。同時(shí)，由于業(yè)務(wù)單位人員有限，難以充分發(fā)掘市場(chǎng)上所有具備研發(fā)能力的供應(yīng)商，也沒(méi)有公開(kāi)發(fā)布技術(shù)要求的渠道，多數(shù)是已有業(yè)務(wù)聯(lián)系的供應(yīng)商參與研發(fā)，無(wú)形中限制了競(jìng)爭(zhēng)范圍。

合作創(chuàng)新采購(gòu)方式的優(yōu)勢(shì)

合作創(chuàng)新采購(gòu)方式的出臺(tái)，為上述問(wèn)題提供了解決方案。一是在研發(fā)領(lǐng)域引入政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。通過(guò)公開(kāi)發(fā)布采購(gòu)意向、采購(gòu)公告等信息高效征集符合研發(fā)要求的供應(yīng)商，擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)范圍；通過(guò)研發(fā)服務(wù)和研發(fā)產(chǎn)品的合同相分離，可確定不止一個(gè)承接研發(fā)任務(wù)的供應(yīng)商，能夠保持研發(fā)階段的競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，有利于充分借智，優(yōu)中擇優(yōu)確定最終產(chǎn)品。二是確立了需求形成機(jī)制。明確要求采購(gòu)人應(yīng)制定采購(gòu)方案并履行內(nèi)部審查、核準(zhǔn)程序后實(shí)施，規(guī)范了采購(gòu)人提出需求的行為，能夠有效提高需求質(zhì)量，為后期采購(gòu)打下良好基礎(chǔ)。三是引入共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和共同開(kāi)拓初始市場(chǎng)的理念。研發(fā)成本補(bǔ)償機(jī)制合理降低供應(yīng)商所承擔(dān)的研發(fā)成本，首購(gòu)環(huán)節(jié)保障了創(chuàng)新產(chǎn)品的銷路，給予供應(yīng)商較為確定的收益預(yù)期，這些都可以激發(fā)供應(yīng)商參與創(chuàng)新的積極性。除此之外，合作創(chuàng)新采購(gòu)方式所提出的新概念、所設(shè)計(jì)的各項(xiàng)環(huán)節(jié)和流程，都為創(chuàng)新產(chǎn)品的采購(gòu)勾勒出較為清晰的路徑，使采購(gòu)人有章可循。對(duì)于創(chuàng)新產(chǎn)品的采購(gòu)而言，合作創(chuàng)新采購(gòu)方式無(wú)疑是適用且實(shí)用的。

運(yùn)用合作創(chuàng)新采購(gòu)方式的難點(diǎn)

新采購(gòu)方式在解決以往問(wèn)題的同時(shí)，也帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。首先是對(duì)合作創(chuàng)新采購(gòu)方式的理解。相較而言，合作創(chuàng)新采購(gòu)方式流程長(zhǎng)、環(huán)節(jié)多，也提出了很多其他采購(gòu)方式所沒(méi)有的新概念，需要采購(gòu)人深入進(jìn)行學(xué)習(xí)理解才能夠正確加以運(yùn)用。其一，創(chuàng)新產(chǎn)品這一概念，雖然《辦法》給出了定義，但實(shí)踐中的復(fù)雜性遠(yuǎn)超定義，如何正確地界定一項(xiàng)新的產(chǎn)品是否屬于創(chuàng)新產(chǎn)品仍舊使采購(gòu)人感到困惑。其二，是對(duì)使用時(shí)機(jī)的把握。對(duì)于市場(chǎng)上從未出現(xiàn)過(guò)的產(chǎn)品，可能界定為創(chuàng)新產(chǎn)品比較容易，但它是否已經(jīng)到了可以進(jìn)行采購(gòu)的階段則需要進(jìn)一步研判。合作創(chuàng)新采購(gòu)方式給出的研發(fā)合同期限最長(zhǎng)不得超過(guò)三年，這其中還包括了首購(gòu)產(chǎn)品的生產(chǎn)。對(duì)于復(fù)雜產(chǎn)品而言，如果完全從零開(kāi)始，三年內(nèi)完成研發(fā)和生產(chǎn)較為困難，而壓縮研發(fā)時(shí)間將大大增加研發(fā)失敗的風(fēng)險(xiǎn)。因此，必須對(duì)開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)的時(shí)機(jī)進(jìn)行慎重評(píng)估。其三，如何做好創(chuàng)新概念交流。創(chuàng)新概念交流是合作創(chuàng)新采購(gòu)方式所獨(dú)有的，也是直接決定研發(fā)談判文件質(zhì)量的核心環(huán)節(jié)，對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目的實(shí)施有著重大影響。而這一環(huán)節(jié)恰好無(wú)法精準(zhǔn)規(guī)定其涉及內(nèi)容和各方職責(zé)，存在很大的不確定性，例如有可能因交流不夠充分而導(dǎo)致研發(fā)談判文件有缺陷，增加采購(gòu)或研發(fā)失敗的風(fēng)險(xiǎn)，也有可能因各方分歧導(dǎo)致反復(fù)拉扯，降低采購(gòu)效率，等等。

除了以上對(duì)采購(gòu)人管理能力的挑戰(zhàn)，合作創(chuàng)新采購(gòu)方式也給現(xiàn)行預(yù)算和績(jī)效管理體系提出了新的課題。作為政府采購(gòu)方式之一的合作創(chuàng)新采購(gòu)方式，只能在預(yù)算批復(fù)后根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)來(lái)選用，而按照目前預(yù)算申報(bào)、績(jī)效考核等相關(guān)規(guī)定，申請(qǐng)預(yù)算階段需要盡可能詳細(xì)確定項(xiàng)目?jī)?nèi)容和能夠產(chǎn)生的效益，明確績(jī)效考核指標(biāo)，涉及到不成熟儀器設(shè)備的內(nèi)容很難通過(guò)預(yù)算評(píng)審。這一矛盾直接導(dǎo)致實(shí)踐中缺少可以使用合作創(chuàng)新采購(gòu)方式的項(xiàng)目。筆者建議，需要進(jìn)一步明確如何申報(bào)涉及創(chuàng)新產(chǎn)品采購(gòu)的項(xiàng)目，同時(shí)明確此類項(xiàng)目的績(jī)效考核方式，尤其是萬(wàn)一研發(fā)失敗如何進(jìn)行績(jī)效考核。

（作者單位：中國(guó)氣象局計(jì)劃財(cái)務(wù)司；中國(guó)氣象局綜合觀測(cè)司）

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