趙勇：編制招標文件時如何體現公平競爭原則

最高層次的不公平往往體現在各項評標因素的權重設置上。某項業績應該被賦予3分還是5分？價格得分權重應該是45%還是50%？

近日，某省政府采購中心通過公開招標方式采購一批電腦。招標文件中要求供應商具有某項國際認證的予以加分。眾供應商研讀招標文件及競爭對手時發現，只有某一廠商具有該項認證，于是紛紛向采購中心提出質疑。

如何看待這一事件？需要從公平原則談起。公開、公平、公正的“三公”原則和誠實信用原則在政府采購領域早已家喻戶曉，可對于相當多的采購人和供應商來說，它們則還只是停留在口號上。事實上，脫離了采購實際的“三公”原則是空洞的，它需要落實在政府采購的每一個環節、每一道程序、每一份文件中。

本文重點討論在編制招標文件，尤其是編制資格要求及評標辦法時如何體現公平競爭原則。《招標投標法》第十八條規定“招標人不得以不合理的條件限制或者排斥潛在投標人，不得對潛在投標人實行歧視待遇”。《政府采購法》第二十二條也規定 “采購人……不得以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇。”這里的“排斥”、“差別待遇”和“歧視”都代表同一個意思，即“不公平”。在政府采購實務中，如何判別不公平的資格要求或評標辦法呢？

四個層次的“不公平”

最低層次的不公平是“對號入座”型。其表現為在招標文件中直接指定某一特定品牌、專利、商標等，導致只有唯一供應商符合招標文件的要求。這是法律法規所明令禁止的。如財政部《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第六條規定“任何單位和個人……不得指定貨物的品牌、服務的供應商”；七部委《工程建設項目施工招標投標辦法》第二十六條和《工程建設項目貨物招標投標辦法》第二十五條均規定“招標文件中規定的各項技術標準均不得要求或標明某一特定的專利、商標、名稱、設計、原產地或生產供應者。”

第二層次的不公平是“量身訂做”型。其表現為從表面上看雖然沒有直接排斥或歧視供應商，但是招標文件中某些對于資質、業績或技術參數的要求是根據某些供應商的實際條件制訂的。其他供應商要么不具備這些資質或業績，要么為滿足這些技術參數的要求需要付出更大的成本。舉例說，有甲、乙兩家白酒生產企業，各生產兩種產品。甲企業產品的酒精度分別為36度和50度。乙企業的產品分別為38度和52度。如果招標文件要求酒精度不低于38度，甲企業雖然可以參加投標，但是要么改變工藝路線，要么只能采用50度的產品才能滿足招標文件要求，生產成本要增加許多。顯然甲、乙企業受到了差別待遇。因而，第二層次的不公平也是明顯違法和比較容易被發現的。

第三層次的不公平體現在標準的采納上。“一流企業做標準、二流企業做品牌、三流企業做產品”。《標準化工作指南 第1部分: 標準化和相關活動的通用詞匯》中對“標準”的定義是：為了在一定范圍內獲得最佳秩序，經協商一致制定并由公認機構批準，共同使用的和重復使用的一種規范性文件。對貨物而言，通俗地說，標準是一系列技術參數的組合。如果招標文件中要求供應商的產品須符合某種標準，或要求供應商須通過某項認證，雖然會妨礙不具備該標準或認證的供應商參與投標或增加其投標成本，但由于標準和認證具有權威性、公共性、重復性、規范性等特點，很難由此斷言這種妨礙是否屬于不合理的條件。換句話說，采用某種標準，特別是行業內通行的國內或國際標準時，通常是合法的（即便有時并不合理）。而判斷什么標準是通行標準，又成為一個難題。

最高層次的不公平往往體現在各項評標因素的權重設置上。某項業績應該被賦予3分還是5分？價格得分權重應該是45%還是50%？等等。在很多時候，這種不公平甚至不是招標文件的編寫人員有意設置的，很多供應商和專家也難以識別。直到評標過程中或評標結果公布時，有心人才會恍然大悟：原來某些或某家供應商是這種權重設置的受益者，而其他供應商則在事實上受到了不公平的對待。但是，這種不公平非常隱蔽，而且很難直接判定為違法。

如何體現公平競爭

以上談了四個層次的不公平，那么在政府采購實務中，編制招標文件時應如何體現公平原則呢？

第一，前兩個層次的不公平要絕對避免。《政府采購法》實施已跨入第10個年頭。令人遺憾的是，在一些地方（特別是縣級以下）的政府采購中，指定品牌的招標文件仍然比比皆是。

第二，目前各種各樣的標準和認證很多。編制招標文件時具體采用哪些標準和認證應符合本次采購的實際需要，不應設置與采購無關的標準和認證。舉一個與政府采購不直接相關的例子：報載某地工商局人員招聘時要求具備藝術10級特長證書。如果是文工團招聘，該項證書很可能符合實際需要，而工商局招聘則顯然不屬于實際需要。

第三，也是最終的檢驗標準：要以能形成有效競爭為檢驗標準。所謂有效競爭，指的不僅是競爭者的數量，還包括競爭的激烈程度。在賽跑中，如果起跑線不是直線而是階梯狀，有些人不需要太努力就可以取勝，而其他人無論多么努力也不可能取勝，那么所有人都不會努力。這時我們可以認定本次比賽不是公平競爭。在政府采購活動中，當所有供應商在研究招標文件后都發現，自己在這份招標文件中規定的資質要求或評標辦法之下沒有受到優待或歧視，惟有通過產品質量、服務水平的提高和價格的降低才能提高中標的幾率時，供應商才會最大限度地提高產品質量和服務水平并降低投標報價。這時，可以說供應商“努力”了。而只有努力參加競爭的供應商達到一定數量時，才可以說會形成有效競爭。要做到這一層次的公平，首先要在思想上有正確的認識：招標的目的是為了通過競爭提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，而不是讓特定的供應商中標。其次，要認真分析采購需求，并做好市場調研，有針對性地編寫招標文件。再其次，要正確對待供應商的質疑。供應商往往比采購人更了解技術和市場。處理其質疑有時也是很好的學習過程。最后，編寫招標文件不能照抄照搬，也不能“以不變應萬變”，要在實踐中不斷積累和總結，持續改進。(作者單位：國際關系學院公共市場與政府采購研究所)