淺談政府采購中核心產品問題

【實務探討】

淺談政府采購中核心產品問題

■ 王召倫

在政府采購活動中，核心產品的設置直接關系到采購項目的質量、效率和公平。合理設置核心產品，不僅有助于引導供應商之間良性競爭，而且還能有效遏制圍標串標等不正當行為，保障政府采購活動的順利開展。筆者試圖從設置核心產品的法律依據、核心產品的認定、設置原則、評審原則及有關建議等多個角度進行探討，旨在為政府采購實踐者提供參考。

設置核心產品的法律依據

“核心產品”這一概念是在《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令）中提出的。87號令第三十一條第一款和第二款針對單一產品采購項目提出要求，在第三款中，則明確提出非單一產品采購項目中設置核心產品的必要性，并規定了設置核心產品的具體要求和程序。具體而言，在非單一產品采購項目中，采購人應當根據采購項目技術構成、產品價格比重等合理確定核心產品，并在招標文件中載明。在評審過程中應先對“核心產品”的品牌進行認定，再按照相關條款進行評審。

筆者認為，設置核心產品一是可以擴大品牌競爭，遏制圍標串標。在政府采購活動中，多家供應商可能使用同一品牌產品進行投標，進而導致競爭不充分。通過設置核心產品，可以引導供應商提供不同品牌的產品，促進多品牌之間的良性競爭，遏制圍標串標現象，促使供應商提供更好的產品和服務，提高采購項目的質量和財政資金的使用效益。二是可以遏制采購需求的不合理傾向性。在某些情況下，采購人可能對特定品牌或產品存在偏好，導致采購活動失去公正性和公平性。通過設置核心產品，可以明確采購項目的關鍵組成部分，避免采購需求被特定品牌或產品所主導。

核心產品的認定

筆者認為，單一貨物類采購項目以及服務類項目不涉及確定核心產品的問題，核心產品針對的是非單一產品采購的貨物類項目。核心產品是采購項目中最為關鍵、對實現采購目標具有決定性影響的產品，通常具有技術構成復雜、價格比重高、對整個采購項目影響大等特點。

業內專家馬正紅認為，核心產品是采購人購買某種產品時所追求的核心利益，是采購人真正需要采購的實質性東西或系統的中心功能所在，是采購項目中的關鍵組成部分，其性能和質量直接影響到采購項目的成敗。比如，在多聯式空調系統設備及安裝采購項目中，主要設備就涉及空調室外機、空調室內機、風管、分歧管、控制系統等，采購人真正需要的是空調的制冷或制熱效果，以及對溫度、濕度、氣流度、清潔度等要求。因此，采購人應將其真正需要的實質性產品——多聯空調室外機、內機認定為核心產品，而將風管、分歧管等作為非核心產品。再如，鍋爐系統的主要設備一般包括本體設備、燃燒器、換熱器等，其中，本體設備則是該系統中的關鍵部分。因此，采購人應將其認定為核心產品，而其他設備則作為非核心產品。

核心產品的設置原則及注意事項

有關核心產品的設置問題，財政部國庫司在相關回答中明確：在貨物類競爭性磋商采購項目中，采購人可以根據項目需要確定核心產品，但不是強制性要求。

為了避免在采購中出現因多家供應商提供同一品牌產品而產生爭議或出現無法評審現象，筆者建議，無論是招標項目還是非招標項目，涉及非單一產品采購，就可以科學合理設置核心產品，以確保項目順利實施。設置時，應注意以下幾個方面。

——合理性原則。核心產品的設置應當科學合理，且符合實際需求。采購人應根據采購項目的技術構成、產品價格比重、實際需求等因素合理確定核心產品。在通常情況下，核心產品的價格在其整個采購項目中所占的比重往往是較大的，但在考慮核心產品時，不能僅僅考慮價格因素，因為產品價格只是考量其是否設置為核心產品的重要因素之一。

除此之外，還應充分考慮采購項目的技術特點和實際需求，避免將非關鍵性產品設為核心產品，而忽略了真正重要的部分。如中央監護系統項目采購中，主要設備包括中央站及床旁監護儀等，采購人可能根據實際需要，購置數臺床旁監護儀，其價格累計可能超出中央站的價格。盡管如此，該項目中央站無疑是技術構成中最關鍵、最核心的部分，故應將其設為核心產品，而不應僅憑價格就將床旁監護設備確定為核心產品。再如，采購空調系統，主要是為了制冷或制熱需要，因此，采購人就應根據實際功能需求，將項目關鍵性產品——空調主機，設置為核心產品。由此可見，在確定核心產品時，采購人應首先進行采購需求分析，明確采購項目的關鍵組成部分和核心需求，再根據需求分析結果，結合產品價格、技術構成、對整個采購項目影響程度等因素，合理確定核心產品。

——單一性原則。目前，除個別省份財政部門規定不能超設3個核心產品外，沒有任何法律法規禁止設定多個核心產品。但從實際操作效果來看，如果設定了兩個或多個核心產品，項目很容易引起流標。因為只要有其中某一個核心產品出現了多家供應商投同一品牌的現象，就要按一家供應商來認定，這樣很容易出現少于3家合格供應商的情形。因此，建議一個采購項目只設置一個核心產品。

如確需設置多個核心產品，則應充分考慮其可行性，并明確標注各核心產品的權重和評審標準。如，可以將一個采購項目分成幾個不同的采購包，讓多個核心產品分布在不同的采購包中，一個采購包只有一個核心產品。同時強調“本項目各包中，只要核心產品的品牌相同，各包中有關供應商就應認定為一個供應商”，以避免評審時出現爭議。如果項目不適合分包，則需在眾多的“準核心產品”中挑出一個“最核心”的產品作為核心產品，其他被“割舍”的“核心產品”，則可以通過合理提高其評審分值和權重等方式，達到類似設置核心產品的作用，以體現其重要性。

——公平性原則。在設置核心產品時，應避免設置具有歧視性和排他性的條款或條件，不宜將不具有充分競爭性的非通用產品作為核心產品，確保所有供應商都能在公平、公正的環境下參與競爭。確定核心產品的理由、范圍、評審標準和權重等內容，應在招標文件中明確表述，以確保所有供應商都能準確理解并遵守相關規定，避免模糊不清導致評審過程中出現爭議。通過科學合理設置核心產品并嚴格評審過程，可以有效防范圍標串標等不正當行為。

筆者認為，設置核心產品還有兩個事項要注意。一是不能將產品的核心部件作為核心產品。核心產品與核心部件是兩個不同的概念。核心產品是針對在一個采購項目的眾多產品中相對于其他產品所體現出的重要性和關鍵性；核心部件是針對在某個產品中相對于其他部件所體現出的重要性和關鍵性。每個產品都有其不同的核心部件，如空調設備中的壓縮機，計算機中的處理器，等等。即便這些核心部件對某個產品來說很重要，但仍需要其他配件的協同配合，才能發揮其功能，達到性能最優狀態。另外，將核心部件作為核心產品來設定，容易遭到品牌限制。現在許多產品的核心部件，在全球也僅是有限的廠商可以生產，會增加項目遭到廠商授權限制及價格壟斷的風險。綜上所述，產品的核心部件是不能設定為核心產品的。同時需要注意，核心產品的設置應避免選擇只有少數幾家廠商能生產的產品，以免導致品牌壟斷和投標受限。

二是采購人應按照《政府采購需求管理辦法》等有關要求，科學合理設置核心產品技術和商務要求。技術和商務要求應當客觀、完整、明確，以實現采購到具有什么特性、滿足什么功能的產品。技術要求不能指向特定的專利、商標、品牌、技術路線。也不能有意將核心產品的技術參數和評審分值設置得太苛刻，利用技術參數設置的偏差性，使其高分集中于某一家品牌的產品。這樣做，表面上看確實有多個品牌參與競爭，但對很多供應商來說，即使參與了投標，其得分也很低，以致于該項目能夠實質性響應技術參數的品牌往往不足三個，甚至只有一個。這看似不違反87號令第三十一條的有關規定，但實質上已與政府采購的原則背道而馳，項目并不能實現公平競爭。

核心產品的評審原則

在評審過程中，評審委員會應根據相關法律法規及采購文件的要求，對核心產品進行評審和確定。在一個采購項目中，如果設定的核心產品數量只有一個，遇到多家供應商提供的核心產品品牌相同，其處理方式應按照87號令第三十一條第三款中規定的“多家投標人提供的核心產品品牌相同的，按前兩款規定處理”來執行；如果確定了多個核心產品，遇到多家供應商提供的核心產品品牌相同，就應按“只要任意一個核心產品的品牌相同，有關投標人就應認定為一個投標人”來處理。在這些核心產品中，只要有一個核心產品由不同的供應商提供了相同品牌的都應認定為一個供應商，認定的有效供應商數量少于三家的，項目應予廢標。

舉例來說，在一個非單一產品采購項目中，采用的是最低評標價法，設置了A激光打印機和B復印件兩個核心產品，共有張三、李四、王五3家供應商投標，其資格性、符合性審查都通過，所投核心產品品牌及所報總價簡化如圖1所示。

在圖1中，核心產品A與核心產品B，都各自有三個不同的品牌參與競爭。因此，該項目應按相關規定繼續評審。

如果遇到圖2的情形，則該項目就應廢標。

由圖2可知，能單獨滿足核心產品A的品牌有3個，根據87號令第三十一條相關規定，供應商甲、丙、丁能進入下一評審環節；能單獨滿足核心產品B的品牌也有3個，供應商乙、丙、丁能進入下一評審環節；但能同時滿足A、B兩個核心產品的供應商，就只有丙和丁能進入下一評審環節了。故該項目有效供應商數量不足三家，應予廢標。

此外，筆者建議，在修訂87號令時，是否可以明確要求采購人應當在采購文件中注明設置核心產品的理由或依據，以此根除采購人任性設置核心產品的問題，促進政府采購公平競爭，維護政府采購的公信力和廉潔性。

法律鏈接

《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）

第三十一條 采用最低評標價法的采購項目，提供相同品牌產品的不同投標人參加同一合同項下投標的，以其中通過資格審查、符合性審查且報價最低的參加評標；報價相同的，由采購人或者采購人委托評標委員會按照招標文件規定的方式確定一個參加評標的投標人，招標文件未規定的采取隨機抽取方式確定，其他投標無效。

使用綜合評分法的采購項目，提供相同品牌產品且通過資格審查、符合性審查的不同投標人參加同一合同項下投標的，按一家投標人計算，評審后得分最高的同品牌投標人獲得中標人推薦資格；評審得分相同的，由采購人或者采購人委托評標委員會按照招標文件規定的方式確定一個投標人獲得中標人推薦資格，招標文件未規定的采取隨機抽取方式確定，其他同品牌投標人不作為中標候選人。

非單一產品采購項目，采購人應當根據采購項目技術構成、產品價格比重等合理確定核心產品，并在招標文件中載明。多家投標人提供的核心產品品牌相同的，按前兩款規定處理。

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