以整促改并非“運動式治理”

錨定現(xiàn)代化 改革再深化

以整促改并非“運動式治理”

——我國整頓市場秩序優(yōu)化政府采購營商環(huán)境綜述

■ 本報記者 張舒慧

“形式上搞得轟轟烈烈，但往往考核結(jié)束之后就停了。”

“萬一用力過猛，是不是也不利于治理效果啊？”

“話說得漂亮，結(jié)果通常是‘按下葫蘆浮起瓢’！”

……

在創(chuàng)城、治霾、創(chuàng)衛(wèi)等工作中，“運動式治理”并不鮮見。雖然“運動式治理”的“暴風驟雨”會收到明顯的短期效果，但等專項治理行動結(jié)束后，違規(guī)行為往往會“死灰復燃”。

在政府采購領(lǐng)域，如何避免“運動式治理”？如何有效打擊“熟人圈”“人情圈”“關(guān)系網(wǎng)”？如何傳遞整頓市場并非“一陣風”的決心？日前，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《政府采購領(lǐng)域“整頓市場秩序、建設(shè)法規(guī)體系、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展”三年行動方案（2024—2026年）》（以下簡稱《行動方案》），其中提出持續(xù)開展“四類”違法違規(guī)行為專項整治、加強常態(tài)化行政執(zhí)法檢查、創(chuàng)新監(jiān)管手段提升工作效能等3項任務(wù)，為整頓政府采購市場秩序、優(yōu)化政府采購營商環(huán)境定下新基調(diào)。

嚴管信號并非“洪水猛獸”

《行動方案》傳遞了政府采購領(lǐng)域嚴管的信號。

“其實，當下對市場進行嚴格監(jiān)管，整治市場亂象，維護市場正常秩序，不僅僅局限于政府采購領(lǐng)域。今年5月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新完善體制機制推動招標投標市場規(guī)范健康發(fā)展的意見》，不僅強化了對招標投標市場嚴格監(jiān)管的政策導向，而且也涉及對部分招標采購問題的監(jiān)管要求。”政府采購專家張澤明表示，這兩個間隔時間不長且先后下發(fā)的文件，構(gòu)成了對政府采購、招標投標市場監(jiān)管一體化的最新政策指引，也透露出國家對政府采購與招標投標市場整頓的通盤考慮。

整頓市場秩序是優(yōu)化政府采購營商環(huán)境的必要之舉，嚴管信號也并非“洪水猛獸”。中國財政科學研究院研究員白景明表示，一方面，政府采購是國家宏觀調(diào)控的重要手段，具有產(chǎn)業(yè)政策和社會政策雙重引導作用。如果政府采購市場失序，則政府采購的預期目標就難以實現(xiàn)。另一方面，政府采購表面上是一種經(jīng)濟行為，但實際上是社會公平競爭制度的另一種體現(xiàn)。如果政府采購市場失序，則意味著市場經(jīng)濟制度的失敗，自然也會沖擊社會整體的誠信制度和政府公信力。

“政府采購作為市場主體獲取公共資源的重要方式，其市場秩序的優(yōu)劣，不僅左右著具體項目的公平公正，而且還影響著市場主體對政府的信賴度，以及市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境的建設(shè)進程。”中國政法大學法學院教授成協(xié)中表示，目前政府采購法律體系基本健全，但在實踐中，有關(guān)采購人設(shè)置差別歧視條款、采購代理機構(gòu)亂收費、供應商提供虛假材料、供應商圍標串標等違法違規(guī)行為還屢見不鮮。《行動方案》針對這些問題，首先提出要“整頓市場秩序，優(yōu)化營商環(huán)境”，并明確了三項具體任務(wù)，旨在有效打擊政府采購領(lǐng)域的違法違規(guī)行為，提升政府采購當事人參與政府采購活動的體驗感和獲得感，進一步完善政府采購監(jiān)管和執(zhí)法體系，提升政府采購監(jiān)管效能和執(zhí)法效能。

此外，白景明認為，整頓市場秩序還是落實發(fā)展理念的重要舉措。“當前，我國正處于經(jīng)濟全面高質(zhì)量發(fā)展的重要階段。高質(zhì)量的對外開放，是高質(zhì)量發(fā)展的基本要求。政府采購市場環(huán)境是否健康有序，直接關(guān)系到國內(nèi)經(jīng)濟循環(huán)和國際經(jīng)濟循環(huán)兩個循環(huán)的連接與暢通，也決定著我國對外開放的質(zhì)量。”白景明說。

治理市場并非“一陣風”

其實，在政府采購領(lǐng)域，整頓市場秩序并非“一陣風”。早在此次全國性政府采購專項整治行動開始之前，各地就已頻頻“亮招”，圍繞著守護好政府采購市場的“一汪凈水”，讓企業(yè)“近悅遠來”，碰撞出不少好點子。

在數(shù)字化方面持續(xù)深耕并形成政府采購“善治”新格局的內(nèi)蒙古，不斷深挖數(shù)據(jù)“金礦”，積極創(chuàng)新監(jiān)管方式。“我們依托‘全區(qū)一張網(wǎng)’的海量數(shù)據(jù)，通過多維疊加和對比分析，為各類政府采購市場主體精準‘畫像’，聚焦抱團交易、惡意串通等各類問題，以‘數(shù)’助治，形成高壓態(tài)勢，達到‘查處一個、警示一批、教育一片’的震懾成效。”內(nèi)蒙古自治區(qū)財政廳政府采購處處長付曉楓告訴記者。

據(jù)介紹，從今年3月起，內(nèi)蒙古在全區(qū)范圍內(nèi)開展了政府采購領(lǐng)域?qū)ｍ椫卫硇袆印ａ槍?7種專項治理情形，將2022年至2023年政府采購云平臺所產(chǎn)生的2.08億條海量數(shù)據(jù)進行梳理加工和深度分析，形成了43萬條疑點數(shù)據(jù)，并全部通過政府采購云平臺“專項治理”模塊線上進行部署和反饋，為持續(xù)優(yōu)化政府采購營商環(huán)境積極貢獻力量。

談及廣東政府采購，繞不開“含金量”和“含智量”的經(jīng)驗做法。據(jù)廣東省財政廳政府采購監(jiān)管處相關(guān)負責人介紹，一方面，在制度與規(guī)范上下功夫，提升政策“含金量”。貫徹落實深化政府采購制度改革要求，健全政府采購“1+2+N”的政策體系，確保制度體系的整體性、統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性、前瞻性，推動政府采購的規(guī)范化與法治化運行。另一方面，在信息與管理上下功夫，提升平臺“含智量”。完善監(jiān)督預警系統(tǒng)對采購進程的跟蹤模式和校驗功能，提升監(jiān)管效能。建設(shè)可視化專題大屏，為政府采購監(jiān)管工作提供強有力的技術(shù)支撐，輔助科學決策。

“此外，我省已連續(xù)4年對全省21個地市開展營商環(huán)境評價。今年借鑒世界銀行新營商環(huán)境評價指標，對考核指標體系進行了全面優(yōu)化。我們將采用企業(yè)調(diào)查、大數(shù)據(jù)分析、實地暗訪、現(xiàn)場磋商等方式開展評價，實現(xiàn)以評促建、以評促改，切實發(fā)揮評價考核的‘指揮棒’作用。”上述負責人補充說。

寧夏則是拿出“拼”的心態(tài)、“趕”的姿態(tài)、“實”的狀態(tài)，聚焦市場主體“急難愁盼”問題，當好市場“有求必應”的“店小二”。比如，在全國率先建立了“一站式”糾紛維權(quán)平臺，為市場主體提供標準統(tǒng)一、高效便捷的維權(quán)服務(wù)。在此基礎(chǔ)上，積極探索糾紛有效化解模式，建立先調(diào)解、后裁決、調(diào)解與裁決并行機制。通過政策解讀、質(zhì)證約談、提供法律意見等方式，累計化解政府采購矛盾糾紛300余件。

“我們還從立信、建信、用信、守信四方面完善政府采購主體信用信息庫，建立了全區(qū)統(tǒng)一的政府采購信用監(jiān)管大平臺，全鏈條記錄采購主體行為。同時，還建立了政府采購領(lǐng)域嚴重失信主體懲戒機制，筑牢對嚴重失信主體參與政府采購活動的‘圍欄’。”寧夏回族自治區(qū)財政廳政府采購管理處處長劉鵬表示，讓高效監(jiān)管和優(yōu)質(zhì)服務(wù)形成合力，不斷激發(fā)市場主體活力和發(fā)展內(nèi)生動力，是寧夏孜孜以求的目標。

此外，湖南、黑龍江、湖北、廣西等地在整頓政府采購市場方面也取得了不錯的成績。記者發(fā)現(xiàn)，各地馳而不息的整治舉措，并非不痛不癢，也并非轉(zhuǎn)瞬即逝，但仍有拓展空間。《行動方案》的出臺，將多部門協(xié)同監(jiān)管的機制固化下來，無疑為各地政府采購監(jiān)管部門下一步工作的“破題”打開了新思路。

標本兼治并非一蹴而就

如何將治理治到“點子”上？將“陽光”照到“角落”里？“除了要抓好工作落實，還需要堅持標本兼治的治理思路。”成協(xié)中認為，標本兼治并非一蹴而就，還需久久為功，建立長效機制。

其實這一思路在財政部等部門此前印發(fā)的《關(guān)于開展2023年政府采購領(lǐng)域“四類”違法違規(guī)行為專項整治工作的通知》（以下簡稱《通知》）中便可見一斑。《通知》明確提出，要堅持標本兼治。堅持“當下改”與“長久立”相結(jié)合，既要立足當前，集中解決突出問題，又要著眼長遠，有針對性地堵塞漏洞、完善制度，建立長效工作機制，逐步完善行業(yè)治理，全面提升政府采購監(jiān)管能力和治理水平。

對此，成協(xié)中建議，一方面，要在制度層面堵塞制度漏洞、織密制度規(guī)范、細化制度規(guī)則。特別要通過修改政府采購法，完善政府采購法律規(guī)范體系，延伸監(jiān)管鏈條，構(gòu)建前至需求管理、后至履約驗收和績效評價的覆蓋采購全流程的監(jiān)管制度。同時，還要完善對差別歧視待遇的認定標準，擴充對串標圍標的認定情形等，為政府采購違法行為的認定和處理提供更為明確、清晰的規(guī)則。另一方面，要創(chuàng)新監(jiān)管和執(zhí)法方式。引入合規(guī)監(jiān)管機制，引導采購人、采購代理機構(gòu)、供應商完善內(nèi)部合規(guī)管理機制，實現(xiàn)從末端違法行為懲戒向前端預防式治理的轉(zhuǎn)變。引入智慧監(jiān)管，利用大數(shù)據(jù)來發(fā)現(xiàn)差別歧視待遇、圍標串標等典型違法行為線索，加大對違法行為的查處力度。

同時，《行動方案》提出，要“曝光典型案例，形成有效震懾”。業(yè)內(nèi)一致認為，公布相關(guān)典型案例，將有助于推動以整治促提升。

按照《行動方案》有關(guān)部署，不少地方“各顯神通”。比如，北京將建立現(xiàn)場監(jiān)管和非現(xiàn)場監(jiān)管規(guī)則體系，日常監(jiān)管以非現(xiàn)場監(jiān)管為主，發(fā)現(xiàn)問題進行現(xiàn)場監(jiān)管，既加大監(jiān)管力度，又減輕現(xiàn)場監(jiān)管給企業(yè)帶來的負擔。山西將著力推進政府采購行政裁決示范點工作，建立健全政府采購領(lǐng)域矛盾糾紛多元化解機制和救濟保障機制。內(nèi)蒙古將開展自查自糾和疑點質(zhì)詢相關(guān)材料復核認定工作，按照不低于項目總數(shù)20%的比例抽取重點核查項目。廣東將進一步完善風險預警點的設(shè)置，并建立自動阻斷機制，提升監(jiān)管效能。

“當然，《行動方案》并不一味地強調(diào)一個‘嚴’字。”張澤明補充說，《行動方案》還在建設(shè)法規(guī)體系、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面提出了諸多工作要求。比如，支持科技創(chuàng)新、扶持中小企業(yè)發(fā)展、完善政府綠色采購政策等，都是鼓勵依法依規(guī)經(jīng)營的企業(yè)發(fā)展壯大的重要措施。

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