應積極推行最低價法

【專家觀點】

應積極推行最低價法

■ 印鐵軍

政府采購的競爭機制按照“激勵相容”的理念設計，在滿足采購需求的前提下，供應商競價決定中標成交結果，供應商以更低的報價為自身爭取更大的市場份額的同時，也為采購人降低采購成本。招標作為國際通行的采購方式，源于價格競爭。技術、服務等標準統一的項目通常采用招標、詢價等方式采購，并采用最低評標價法（以下簡稱最低價法）評審。技術復雜的項目采用綜合評分法評審，但不得與供應商協商談判。需要供應商提供方案的項目，可采用競爭性談判、磋商等方式，先明確需求后競爭報價，再根據需求特點決定是采用最低價法還是綜合評分法。

最低價法是法定的評審方法

符合采購需求、質量和服務相等且報價最低，是《中華人民共和國政府采購法》明確競爭性談判、詢價兩種采購方式應使用的評審方法。《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《政府采購法實施條例》）明確，“政府采購招標評標方法分為最低價法和綜合評分法。最低價法，是指投標文件滿足招標文件全部實質性要求且投標報價最低的供應商為中標候選人的評標方法。技術、服務等標準統一的貨物和服務項目，應當采用最低價法。”筆者認為，公開招標應作為政府采購的主要方式，其特征是公開征集供應商、不得在招標采購過程中與供應商談判協商，而非評標方法。最低價法是政府采購公開招標方式的法定評標方法之一，將綜合評分法等同公開招標、排斥甚至否定最低價法的觀念是片面的、錯誤的。換言之，政府采購不能“一招了之”。

最低價法將價格作為主要因素，不存在評分比重和評分標準的問題，在開標唱價的同時就基本確定了排名。一方面，程序簡單，難以人為操控或圍標串標；另一方面，易于監督，是國際通行的評標方法，也是預防腐敗的真正“利器”。技術服務參數、商務要求和履約方案等采購需求必須提前明確，不能實質性滿足采購需求的投標將被否決，報價再低也不能彌補，從而杜絕低質廉價。超出采購需求的投標理應接受，但不影響報價排名，“天價采購”“豪華采購”將不再出現。與此同時，價格排名無法人為操控，供應商的“鯰魚效應”明顯。只要有一家供應商不配合，圍標串標就失去作用。價格扣除只影響排名但不影響報價，只要事先公開扣除比例，就可以在公平公正的前提下兼顧政府采購的政策功能。不能實質性滿足采購需求的供應商，其報價將被否決。如果將履約驗收和供應商信用管理相結合，則評審專家的作用可后移至驗收環節，評標則簡化為對報價的算術修正和價格扣除，標準化程度高、需求簡單的項目甚至不需要評審專家即可完成。如此一來，相關爭議將大大減少，采購效率也將進一步提高。

此外，在強調政府過緊日子的當下，最低價法具有十分重要的現實意義。《政府采購需求管理辦法》明確，“采購需求客觀、明確且規格、標準統一的采購項目，如通用設備、物業管理等，一般采用招標或者詢價方式采購，以價格作為授予合同的主要考慮因素，采用固定總價或者固定單價的定價方式。”筆者認為，各級財政部門、采購人和集中采購機構應嚴格按照預算和資產配置標準，在滿足采購需求的前提下，更多地采用最低價法，以價格作為采購和評審的主要因素，不斷降低采購成本，同時主動對接市場交易規則，不斷降低市場主體的制度成本，營造良好的營商環境。

集中采購機構應帶頭推行最低價法

技術、服務等標準統一，構成了“以量換價”的基礎，也構成了集中采購的基礎。其中，需求數量明確的，納入批量集中采購；需求數量暫時不明確的，納入框架協議采購。《政府采購法實施條例》明確，“技術、服務等標準統一，采購人普遍使用的項目，列為集中采購機構采購項目；采購人本部門、本系統基于業務需要有特殊要求，可以統一采購的項目，列為部門集中采購項目。”《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》明確，“有政府定價、政府指導價的項目，以及對質量有特別要求的檢測、實驗等儀器設備，可以采用質量優先法，其他項目應當采用價格優先法。”也就是說，將滿足采購需求且不超過最高限制單價的響應報價從低到高排序，根據征集文件規定的淘汰率或者入圍供應商數量上限確定入圍供應商。

此外，集中采購目錄以內品目，以及與之配套的必要耗材、配件等，屬于小額零星采購的，應在框架協議采購中執行價格優先法，以價格作為入圍的主要因素。采購人還可以在入圍供應商中進行二次競價，確定報價最低的供應商成交。同理，筆者認為，批量集中采購項目也應該以價格作為主要因素。法定由集中采購機構代理的集中采購項目，無論是批量集中采購、框架協議采購還是接受采購人的單獨委托，都應該以價格作為主要因素，即最低價中標（成交、入圍），除非采購人能證明相關的國家標準或采購需求標準確實無法滿足其特殊要求。因此，筆者認為，集中采購機構應在實施集中采購項目中帶頭采用最低價法，按照“誰采購、誰負責”的原則，落實法定的集中采購績效責任。

對于以下情形，主管部門也可以采用框架協議采購方式，除政府定價項目可以采用質量優先法外，一般采用價格優先法，以價格作為入圍的主要因素。一是集中采購目錄以外，采購限額標準以上，法律、評估、會計、審計等本部門、本系統行政管理所需的小額零星的鑒證咨詢服務；二是集中采購目錄以外，采購限額標準以上，為本部門、本系統以外的服務對象提供服務的政府購買服務項目，需要確定2家以上供應商由服務對象自主選擇；三是國務院財政部門規定的其他情形。此外，主管部門還可以聚集本部門、本系統可以統一的采購需求，實行聯合采購，以價格為主要因素，進一步降低采購成本。

采購需求可以直接引用相關國家標準、行業標準、地方標準等標準、規范的項目，都應屬于技術、服務等標準統一的項目。日常的辦公用品、運轉服務等采購項目基本都屬于采購需求標準統一的項目。除了積極參加主管部門組織的框架協議采購和聯合采購以及應依法委托集中采購機構采購的項目外，采購人在自行或委托社會代理機構開展采購活動時，同樣可采用最低價中標（成交）的評審方法，以價格作為主要因素，落實好采購人主體責任。

推行最低價法應注意的問題

完整、明確的采購需求是采購優質優價的基礎，也是供應商競爭報價的基礎，更是推行最低價法的前提。采購人應提前明確和細化采購需求，采購需求包括技術需求和商務需求。對于可以直接引用需求標準以及國家標準、行業標準、地方標準等標準、規范的項目，應采用最低價法進行評審。采購需求應該客觀、量化，否則不得作為實質性需求。未列入采購文件、未客觀量化的采購需求，必須明確后重新競爭報價。采購人可以根據項目目標提出更高的技術要求，但應明確、細化，不得交給供應商或評審專家來決定。需要供應商提供或與之協商設計方案、實施方案的項目，不宜采用最低價法，也不宜采用招標方式。除與供應商的經驗和履約能力有直接影響的創新合作采購項目外，業績、履約方案在其他項目中不應作為評審因素。此外，商務、履約要求和風險防范措施應提前寫進采購需求和招標文件之中，不得與供應商協商或隨意改變。

最低價法是一種基于市場的高效評審方式，而誠信報價是市場交易的“基石”，故筆者認為，建立健全風險防范機制是推行最低價法的保證。一是投標、履約保證金制度。當出現不誠信行為時，由金融機構先行賠付并予以追繳。在預防采購風險的同時，構建信用評價體系，促進信用市場發展。金融機構對信用記錄良好的供應商減免擔保費用，才是降低社會交易成本的良策，而不是拆除金融機構擔保的“防火墻”。二是惡意低價的甄別預防機制。采購人和評標委員會可以要求供應商澄清報價，也可以拒絕異常低價，還可以依照采購文件的約定要求供應商在簽訂合同前提交履約保證金，并針對履約過程中可能出現的風險明確爭議處理等問題。當然，更重要的是通過監管機構將失信供應商列入不良記錄名單，并禁止其參加政府采購活動，讓失信者處處受制。

最低價法也有靈活的一面，價格扣除不僅適用于政府采購政策功能，而且還支持多種可選的采購需求。例如，對于便攜式電腦采購，采購人愿意為“標準續航時間延長2個小時”承擔市場價差，故可將此需求作為價格扣除項，按市場價差提高最高限價、明確扣除比例，讓具有延長2個小時續航時間的產品也可參與競價。當然，價差和扣除比例應該可以與市場比較且是合理的，供應商質疑投訴也應以市場價格作為依據。

值得注意的是，即使是需求標準統一的項目，甚至是財政部制定發布過相關需求標準的項目，推廣最低價法也應循序漸進，不能“一刀切”。例如，電梯、空調等通用貨物的報價一般包含安裝及材料費用，但如果安裝涉及建筑物結構時，就不宜強行照搬最低價法；醫院診療場所、學校科研教學場所的物業服務，不宜套用辦公場所的物業服務標準。即使是制定出臺辦公場所的物業服務標準，具有特殊安保要求的部門、場所也未必完全適用。因此，對于不適用最低價法的特殊情況，采購人應向集中采購機構解釋不宜集中采購的原因或公告理由，將有關材料存檔備查，主動接受監督。

總之，最低價法符合市場交易規則，程序簡單，難以人為操控，是政府過緊日子的應盡之策。需求標準統一的項目應采用最低價法，集中采購機構、主管部門應帶頭推行最低價法，但要防止濫用。此外，推行最低價法，明確采購需求是前提，建立健全風險防控機制是保證，兩者相輔相成，不可或缺。

（作者系湖南省財政廳政府采購處一級調研員）

本報擁有此文版權，若需轉載或復制，請注明來源于中國政府采購報，標注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責任。