探析政府采購三大問題破解之道

【一線思考】

探析政府采購三大問題破解之道

■ 何元江

政府采購制度是公共財政支出管理的重要內容。從1996年開始試點到2003年《中華人民共和國政府采購法》開始實施，我國政府采購制度逐漸步入法治化管理軌道，沿著擴面增量和規范管理的主線穩步推進。但隨著我國經濟水平的不斷提高，政府采購領域隨之出現了質次價高、異常低價、投訴不絕等問題，嚴重影響了政府采購的形象。對此，本文試圖分析這些問題的成因，并探析破解之道。

三大問題及成因

——從資金使用效益角度看質次價高問題。政府采購的初衷是為高效規范財政支出，提高財政資金使用效益，并積極通過宏觀調控手段，促進經濟平穩健康發展。但在政府采購活動中往往出現質次價高問題，嚴重影響了調控效果。究其原因，筆者認為有以下幾點。

一是采購需求與預算編制不規范、不細致。在多數情況下，采購經辦人員對具體的采購標的僅限于會使用卻不熟知，導致其往往簡單粗略地制定采購需求。此時，如果采用的是最低評標價法，即價格作為決定性因素，那么某些供應商便會有機可乘，即提供最低標準卻符合參數要求的產品來謀求中標。如此一來，采購結果可能與預期存在較大差距。采購預算編制應當充分考慮采購需求、質量、數量、價格、時間等多方面因素，但在實際操作中，有些部門或單位的采購預算編制過于粗略、不夠科學合理。這不僅在一定程度上提高了采購項目的成交價格，而且也可能無法保證采購質量，進而浪費財政資金。

二是部分采購單位對履約驗收不重視、不嚴格。政府采購政策實施多年來，鮮少出現政府采購履約驗收不合格的情況，但為何會出現令人詬病的質次現象？在筆者看來，這無形之中說明了部分采購單位并沒有認真負責地進行驗收，僅僅是程序性地組織履約驗收活動、完成驗收工作、簽訂政府采購合同。有些單位甚至存在“不驗只簽”的情況，最終導致采購結果不符合要求或者與預期效果差距較大。

三是政府采購本身的相對特殊性。其一，政府采購設計之初對照的是市場平均價格，而非市場最低價格。因此，政府采購的價格一般會處于市場價格的中段。其二，政府采購的成交價格在很大程度上取決于參與投標的供應商。如果價格優惠的供應商因信息獲取不及時而未參與采購活動，則最終的成交價格并不會低。其三，政府采購對保修年限普遍要求為3年以上、隨時上門服務等，相較于零售市場的商品和服務，這些要求明顯較高，無疑會增加采購成本。

——從采購市場秩序角度看異常低價問題。《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第六十條對異常低價作出規定，即明顯低于其他通過符合性審查的投標人報價，有可能影響產品質量或者不能誠信履約，且投標人不能證明合理性的投標報價。異常低價不僅導致政府采購項目的履約質量低下，影響財政資金的使用效益，而且還會擾亂政府采購市場秩序。

一是認定標準差異影響采購公平。在實際操作中，存在投標人報價與項目限價及平均報價更為貼近，但在符合性審查階段被評標委員會認定為不合理低價的情形。而報價與預算金額及平均報價都相差甚遠的投標人，有時卻通過了符合性審查。筆者認為，根源在于認定標準不清晰、評審專家水平參差不齊，以及不同批次評標委員會的評審尺度有差異，從而導致在不同項目中異常低價的認定標準和結果相差較大。由于評標委員會擁有對供應商報價合理性進行評判的職權，故在沒有證據證明評審過程存在違法行為的情況下，無論是采購代理機構，還是政府采購監管部門，均難以推翻評標委員會的認定結果。

二是采購人主體責任未落實到位。采購人作為政府采購項目的采購主體和責任主體，具有核實異常低價的義務。鑒于采購合同由采購人簽訂履行并組織驗收，采購人應當對其編制的預算和采購產品的市場成交情況有充分的調查和了解，但現實情況卻大相徑庭。比如，部分采購人代表在評審現場不發言，充當“甩手掌柜”，或不熟悉采購需求、不了解政府采購規則，未充分履職。此外，對于在評審結束后發現的評審錯誤，目前缺乏復核糾錯機制，在一定程度上導致采購人主體責任無法落實到位。

三是履約管理不足以及履約評價結果未得到充分運用。加強政府采購履約驗收管理，是保證采購質量、開展績效評價、形成閉環管理的重要環節，也是提高政府采購效率和質量的重要保證。但在實踐中，部分采購人對履約管理認識不到位，導致履約管理不足，如管理措施不細化、履約驗收走過場、未依法追究違約供應商責任等。此外，我國尚未建立對供應商的履約管理和評價結果運用機制，導致供應商違約和違法成本過低。如果不從后端收緊，將異常低價中標供應商的不良履約行為納入監管范圍，并建立全國范圍內的履約評價結果運用機制，那么異常低價投標行為將難以得到有效規制。

——從優化營商環境角度看投訴不絕問題。質疑投訴作為供應商的法定救濟途徑，是優化營商環境的有力舉措之一。隨著政府采購信息的公開化和透明化的程度不斷加深，供應商維權意識不斷增強，被質疑投訴的采購項目數量也在不斷攀升。

一是采購人自身不規范或不合法的行為被投訴。有些采購人受利益驅使，在采購時不選擇價格實惠、質量更優的供應商，而是故意讓熟識的供應商中標。比如，在采購文件中標明一些特殊的條件或要求，甚至找人陪標或圍標，目的就是讓一些符合條件的熟人獲得中標資格。

二是對供應商的資格審查不夠嚴格。政府采購對供應商的資質審查有嚴格規定，即必須符合法律規定的一些要件才能夠獲得供應資格。但在現實中，一些供應商通過篡改個人信息、偽造相關審批材料等，獲取供應資格。相關審查部門在審核時如果沒有盡到應盡的審核義務，就會讓弄虛作假的供應商有機可乘，給后續環節埋下隱患。

對策與建議

——以實現物有所值為目標，促進采購競爭。一是提高預算編制的科學性與合理性。采購人應科學合理地編制預算，并結合具體的市場行情，合理地確定采購項目的預算金額。對于預算金額較高、涉及民生的重大項目，或爭議較多的復雜項目，采購人應邀請第三方專業機構或行業專家對采購需求和預算進行論證，并公開征求意見，以提高預算編制和需求確定的科學性與合理性。此外，還應強化對預算編制的審查和監管。財政支出的數額本身具有很高的穩定性和嚴肅性，除特殊情況外不能輕易修改或變更。

二是大力推行政府采購意向公開工作。為進一步提高政府采購透明度，應積極推行采購意向公開工作，鼓勵更多的供應商積極參與采購活動。此外，還應注意采購意向公開的具體內容，包括采購需求概況、時限、規格等，避免制度流于形式。

三是主動發揮政府采購政策功能。以支持中小企業發展為例，應嚴格按照財政部有關要求，采取預留采購份額、價格評審優惠等措施，不折不扣地落實支持中小企業發展政策，提高中小企業參與政府采購的份額占比。在持續完善、優化政策的同時，還應切實解決中小企業面臨的實際問題，依法保障中小企業平等參與政府采購活動，促進中小企業健康高質量發展。

——以履行主體責任為根本，完善相關制度。一是持續加強政府采購履約驗收環節。進一步夯實采購人主體責任，如要求采購人嚴格按照政府采購合同確定的履約驗收方案，對約定事項或采購內容逐一逐項進行驗收，并記錄好檢測、驗收情況，出具驗收報告。對于涉及民生、影響較大或技術復雜的采購項目，采購人應聘請第三方專業機構或者受益對象參與驗收過程，并依法公示驗收情況和結果。同時，嚴格把控資金支付關，即對未經履約驗收的項目，不得辦理資金支付手續。

二是異常低價認定權交由采購人。供應商的投標報價直接關系到供應商的成本控制，進而影響供應商的履約能力和履約質量。由于采購人具備核實異常低價的義務和條件，而評標委員會相對缺乏對項目預算、采購需求和產品市場情況的調查和了解，加上評審專家水平參差不齊以及評審時間相對緊促。因此，筆者建議，將異常低價認定權交由采購人，即由采購人在資格審查階段認定、處理供應商異常低價，并由采購代理機構給予協助。

三是建立責任終身負責制。實踐中，采購部門故意指定某個供應商承包采購項目，再從中撈取巨額好處費的情形并不鮮見。鑒于招標信息是由相關部門專門機構的特定人發布，在利益的誘惑下，很容易以權謀私、暗箱操作，通過權錢交易讓特定的供應商中標。因此，筆者建議，建立責任終身負責制，最大限度地防范政府采購過程中的違法行為。

——以提高工作效能為核心，優化營商環境。一是取消不合理收費事項。為積極緩解供應商資金壓力、充分激發市場活力，可大力開展政府采購保證金清退工作。無論是違規收取的質量保證金，還是逾期未退還的投標保證金與履約保證金，一律限時清退并規定不得再次違規收取或逾期退還。與此同時，還可結合優化政府采購營商環境和穩定經濟一攬子政策機遇，出臺相關政策，穩步推進規范保證金收取工作。

二是建立統一的政府采購數據資源庫。將公開的政府采購項目信息（預算金額、項目需求、中標金額、中標產品規格型號、合同和履約評價等）進行統一歸集、分類，建立全國范圍的政府采購數據資源庫。采購人通過一鍵搜索即可獲取同類產品的歷史采購信息，為采購人決策提供數據支撐。

三是建立履約評價結果運用機制。在政府采購法律法規中明確供應商嚴重違反合同約定及履約質量差的法律責任，并建立供應商分類分級信用評價體系。將嚴重違反合同約定及履約質量差的供應商列入誠信檔案，并在全國范圍內進行公示，再通過提高投標及履約保證金比例、下輪評審扣分、合同不予續期、情節嚴重的禁止參與政府采購活動等方式，強化懲處手段。對于履約質量好的供應商，可采取免收投標及履約保證金、下輪評審加分、優質合同續期等方式，實行正向激勵。

（作者單位：四川省廣元市財政局）

本報擁有此文版權，若需轉載或復制，請注明來源于中國政府采購報，標注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責任。