央企采購是政府采購統一大市場的組成部分

【聚焦央企采購】

央企采購是政府采購統一大市場的組成部分

■ 宋軍

我國中央管理企業（以下簡稱央企）的生存與發展關系到國家安全和國民經濟命脈，在主要行業和關鍵領域占據著支配地位，是國民經濟的重要支柱。為了貫徹黨的二十大精神，落實黨的二十屆三中全會關于構建全國統一大市場的戰略部署，筆者認為，應將央企（可以擴展到省管以上國企，下同）采購融入政府采購統一大市場。

央企采購融入政府采購統一大市場的必要性

就目前而言，央企并不是現行《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）所規定的采購人之一，其采購性質屬于企業采購，不可“跨界”。由于央企總的屬性是國企，又不同于私企，加上政府采購市場是全國統一大市場的重要組成部分，故針對央企的特殊性，將央企有條件、分步驟地融入政府采購統一大市場是可行的。

一是落實黨的二十屆三中全會精神的需要。黨的二十大報告提出，要“構建全國統一大市場，深化要素市場化改革，建設高標準市場體系”。黨的二十屆三中全會對此提出了更加具體、明確的要求，即“推動市場基礎制度規則統一、市場監管公平統一、市場設施高標準聯通”“建立健全統一規范、信息共享的招標投標和政府、事業單位、國有企業采購等公共資源交易平臺體系，實現項目全流程公開管理”。在筆者看來，央企屬于國有企業，央企的采購市場不可能脫離全國統一大市場而獨立地自成體系。

二是加入《政府采購協定》（Government Procurement Agreement，以下簡稱GPA）的需要。我國于2014年12月22日向世界貿易組織提交了中國加入GPA第6份出價清單，其中首次列入了國有企業。2019年10月20日，我國在第7份出價清單上又增加了16家國有企業，表明了我國加入GPA的誠意和維護多邊貿易體制的決心。同時，這也說明將實體組織納入政府采購管理和央企參與國際競爭，是擴大國際貿易的必然之路。隨著我國加入GPA談判步伐的加快，政府采購市場也將進一步開放。

三是規范央企采購管理的需要。政府采購制度之所以被發達市場經濟國家和國際主要經濟組織所推崇，是因為政府采購制度的科學性、公正性和競爭性。雖然央企采購本質上屬于企業采購，與政府采購有一定的區別，但央企采購可以吸收、借鑒政府采購的科學做法，來加強和完善企業采購管理。

其實，將央企采購融入政府采購統一大市場，并逐步將部分央企采購納入《政府采購法》調整范疇，有一定的理論基礎。我國預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。這說明在預算管理上是沒有制度障礙的。

央企采購融入政府采購統一大市場的先決條件

構建全國政府采購統一大市場，核心問題是解決“市場基礎制度規則統一”，目的是讓市場主體——供應商，減少對市場規則差異性的適應、降低經營成本。目前，市場被“人為地”分割成了不同監管主體的幾塊，使得供應商很難全部、準確地適應。僅就國企（他們也是供應商）采購而言，就被分割成了招標投標、央企采購、國有金融企業采購等。由于各自的采購管理制度不一樣，供應商需要花大力氣、大成本去適應。市場主體的適應性問題，說到底還是營商環境問題。因此，必須進行統一。

一是統一制度規則。制度規則是遵循的基礎，也是核心。沒有規矩，不成方圓。筆者認為，應由全國人大財經委牽頭，將包括央企、國有金融企業、招標投標在內的采購活動制定統一、規范的政府采購法律。對于有特殊性的、不屬于《政府采購法》調整范疇內的采購活動，可以參照執行。

二是統一供應商準入資格或條件。構建全國統一大市場的初衷，就是要形成全國統一、公正的市場競爭環境，在競爭中沒有歧視性和地方保護主義，讓供應商在同一規則內、同一條件下、同一起跑線上競爭。

三是統一采購操作程序。黨的二十屆三中全會要求，建立健全統一規范、信息共享的公共資源交易平臺體系，實現項目全流程公開管理。而采購操作程序的統一、規范是建立交易平臺的基礎，同時也是供應商充分響應競爭的考量因素和前提。因此，必須統一采購操作程序。

四是統一評審機制。供應商參與競爭如同參加考試，考試除了有統一的考題外，還應有完善統一的評審機制。只有用統一的尺度評價供應商，才能避免評審標準不一、供應商難以適應等問題。

五是統一采購爭議處理機制。為進一步保護供應商的權益，遵循公正、平等處理貿易爭端原則，維護采購市場的公平、正義，減少供應商保護自身權益的支出，筆者認為，應建立全國統一的采購爭議處理機制。比如，對于處理爭議的說法，目前并不統一。招標投標領域稱之為異議處理，而政府采購領域稱之為質疑、投訴處理。

央企采購融入政府采購統一大市場應注意的問題

一是充分考慮央企生產經營采購的特殊性。雖然央企采購是一個綜合而復雜的過程，但就目前我國央企而言，不是所有的央企都是生產型企業，還有許多屬于管理型企業。生產型央企的采購對象包括生產物資、非生產物資、服務、咨詢、工程和建設項目。管理型央企的采購對象主要側重于非生產物資、服務和咨詢，以及少量的工程和建設項目。因此，可以將央企采購分為兩個部分，融入政府采購統一大市場。一部分為管理型央企的采購，其采購管理應全部融入政府采購統一大市場，屬于強制性要求；另一部分為生產型央企的采購，其中非生產物資的采購管理應完全融入政府采購統一大市場，其余的采購管理屬于參照性要求。換言之，對于央企的采購管理，切不可復雜問題簡單化。

二是應服務于國家的大政方針，以維護國家利益為先導。將央企采購融入政府采購統一大市場與將央企納入政府采購管理是有區別的。加入GPA是我國在加入世界貿易組織時的承諾，也是對標國際規則的要求。將部分央企采購納入政府采購管理（出價清單有央企）應該是大勢所趨。但央企作為我國經濟的中流砥柱，在國家戰略中占據著至關重要的地位，并發揮著不可或缺的作用。因此，必須考慮對等開放問題，維護國家利益。

三是央企采購融入政府采購統一大市場，并不是管理權的轉變，落腳點在于供應商管理的統一。對于央企采購融入政府采購統一大市場，不能片面地理解為“融入”就是對央企管理權的轉變。“融入”既不是將央企管理權統一，也不是將全部央企作為采購人或采購實體納入《政府采購法》調整范疇，而是思想認識的統一、操作程序的統一，特別是供應商參與政府采購活動無差別待遇等全方位管理的統一。供應商管理的統一是為了營造良好的營商環境，尊重市場主體地位。其中，減少供應商參與市場活動的交易成本是核心。

四是央企采購在承擔社會責任和履行社會義務方面，應遵循“強制為主、指導為輔”的原則。所謂“強制為主”，是指央企對于涉及國家利益、國家安全的采購事項，必須按照政府采購法律法規執行。所謂“指導為輔”，是指央企涉及生產經營自主權問題的采購事項，可以參照政府采購法律法規執行。

（作者單位：采招云數智化采購研究中心）

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