國(guó)際政府采購(gòu)政策比較及經(jīng)驗(yàn)借鑒

【他山之石】

國(guó)際政府采購(gòu)政策比較及經(jīng)驗(yàn)借鑒

■ 劉小川 唐東會(huì)

通過對(duì)各國(guó)政府采購(gòu)政策的比較，可以清晰地了解各國(guó)政府采購(gòu)的經(jīng)驗(yàn)做法，從而取其精華。

各國(guó)政府采購(gòu)政策的比較

——政府采購(gòu)模式。從世界各國(guó)政府采購(gòu)的實(shí)際情況看，采取完全的集中模式或分散模式的國(guó)家少之又少，絕大多數(shù)國(guó)家采取的是混合模式，即半集中半分散模式。

美國(guó)政府采購(gòu)歷史悠久，是當(dāng)今政府采購(gòu)制度最發(fā)達(dá)、最完善的國(guó)家之一，也是實(shí)行混合模式的典型。作為聯(lián)邦制國(guó)家，這一政治體制特點(diǎn)反映在政府采購(gòu)制度上，即自成兩個(gè)系統(tǒng)——聯(lián)邦政府采購(gòu)和州政府采購(gòu)。聯(lián)邦政府采購(gòu)基于采購(gòu)性質(zhì)的不同，形成了民用部門和軍事部門兩大系統(tǒng)。當(dāng)然，這兩大部門的政府采購(gòu)有著不同的立法體系和管理制度，其采購(gòu)方法也有較大差異。

韓國(guó)于1995年開始全面推行政府物資的比較集中的采購(gòu)制度，以統(tǒng)一國(guó)內(nèi)外采購(gòu)，并配合政府的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，提高行政效率，消除以往各機(jī)關(guān)自行采購(gòu)所造成的種種浪費(fèi)。這一制度的執(zhí)行部門為當(dāng)年設(shè)立的采購(gòu)供應(yīng)廳。幾年之后，為了強(qiáng)化該機(jī)構(gòu)的作用，韓國(guó)又進(jìn)—步明確采購(gòu)供應(yīng)廳的組織功能，建立和完善了集中采購(gòu)制度和供應(yīng)制度。同時(shí)，還規(guī)定中央部門20億韓元以上和地方100億韓元以上的采購(gòu)項(xiàng)目必須由采購(gòu)供應(yīng)廳集中開展，其他項(xiàng)目則可自行采購(gòu)。當(dāng)合同金額在2000萬(wàn)韓元以上時(shí)，要使用競(jìng)爭(zhēng)的程序授予合同。

其他國(guó)家和地區(qū)也有類似的規(guī)定。例如，菲律賓政府設(shè)立的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是物資調(diào)節(jié)局。該局直屬總務(wù)部，主持辦理中央政府及所屬各機(jī)關(guān)的政府采購(gòu)事宜。新西蘭于1920年設(shè)立政府物資管理局，隨后又改為政府物資委員會(huì)，成為全國(guó)最高政府采購(gòu)決策機(jī)構(gòu)。此外，新西蘭各部門為滿足自行采購(gòu)的需要，分別設(shè)立了物資科，負(fù)責(zé)各部門所需物資的采購(gòu)、倉(cāng)儲(chǔ)、保管、供應(yīng)、分配等業(yè)務(wù)。

總體來看，一國(guó)在實(shí)行政府采購(gòu)組織管理時(shí)，采取何種模式取決于該國(guó)的實(shí)際情況。

——政府采購(gòu)程序。從世界各國(guó)總體情況看，實(shí)行政府采購(gòu)的國(guó)家不僅有一整套的法律、法令，而且還有一套操作制度，保證政府采購(gòu)的公開公正。

美國(guó)政府采購(gòu)自1861年通過第一項(xiàng)聯(lián)邦法案至今已有100多年的歷史。美國(guó)事務(wù)管理總署負(fù)責(zé)整個(gè)國(guó)家的政府采購(gòu)（除國(guó)防采購(gòu)?fù)猓略O(shè)聯(lián)邦供應(yīng)局作為具體的采辦部門。美國(guó)事務(wù)管理總署在華盛頓設(shè)立總部，負(fù)責(zé)全面的采購(gòu)管理及制度執(zhí)行，并在美國(guó)各大城市設(shè)立分部，進(jìn)行地區(qū)政府采購(gòu)。美國(guó)政府采購(gòu)制度管理的范圍要比其他國(guó)家更為全面，主要涉及招標(biāo)制度、作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化制度、供應(yīng)商評(píng)審制度、審計(jì)監(jiān)測(cè)制度、交貨追查制度。

歐盟政府采購(gòu)從1971年開始。當(dāng)時(shí)的歐共體相繼通過了兩個(gè)有關(guān)政府采購(gòu)在共同體內(nèi)公開招標(biāo)的法律，即《公共工程采購(gòu)指令》和《公共部門貨物采購(gòu)指令》。指令規(guī)定，對(duì)于成員國(guó)的政府部門、公共組織以及政府投資占50%以上的公共項(xiàng)目，當(dāng)其采購(gòu)的商品、勞務(wù)的金額超過20萬(wàn)歐洲貨幣單位、建設(shè)工程（包括設(shè)計(jì)、裝修）合同金額超過500萬(wàn)歐洲貨幣單位時(shí)，應(yīng)按照規(guī)定使用公開、競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)程序。

具體來看，各成員國(guó)需要在年初或上一年度，將本年度公共部門較大金額的貨物、工程、服務(wù)采購(gòu)信息發(fā)布在歐盟主辦的《歐盟日?qǐng)?bào)》副刊或其他專業(yè)刊物上，供其他成員國(guó)了解情況。當(dāng)采購(gòu)合同金額達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)在歐盟范圍內(nèi)進(jìn)行公開招標(biāo)。成員國(guó)應(yīng)在采購(gòu)項(xiàng)目開始之前的一定時(shí)期內(nèi)，在歐盟規(guī)定的刊物上發(fā)布招標(biāo)公告。依法進(jìn)行的政府采購(gòu)不得對(duì)其他成員國(guó)企業(yè)有任何歧視，即在投標(biāo)、評(píng)標(biāo)、授予合同時(shí)，對(duì)國(guó)內(nèi)外企業(yè)一視同仁。如果政府采購(gòu)部門被判違法，司法部門將按采購(gòu)商品、服務(wù)或工程金額的10%至15%處以罰款，并終止合同。同時(shí)，罰款收入上繳歐盟委員會(huì)。

國(guó)際政府采購(gòu)的經(jīng)驗(yàn)

一是高度重視依法管理。現(xiàn)代政府采購(gòu)制度從英國(guó)建立伊始，就以立法形式出現(xiàn)，隨后瑞土、美國(guó)等都是如此。實(shí)踐證明，只有以法律管理政府采購(gòu)活動(dòng)，政府采購(gòu)才得以保持透明度，得以不斷調(diào)整和完善，進(jìn)而形成有效、完整、規(guī)范的現(xiàn)代政府采購(gòu)制度。以美國(guó)政府采購(gòu)奉行的三大思想精髓（維護(hù)政府采購(gòu)信譽(yù)、保持采購(gòu)制度的透明度、展開充分競(jìng)爭(zhēng)）為例，所有的政府采購(gòu)行為都貫穿于法律制度之中，置于法律管理之下。各國(guó)除了基本法規(guī)以外，還規(guī)定了大量的配套法規(guī)、補(bǔ)充條例和實(shí)施細(xì)則等。

二是提高政府采購(gòu)的透明度。在政府采購(gòu)制度較完善的國(guó)家，都非常重視政府采購(gòu)的透明度。一方面，這有利于發(fā)現(xiàn)政府采購(gòu)制度存在的問題，及時(shí)揭露和糾正，進(jìn)而維護(hù)和完善政府采購(gòu)法律制度；另一方面，這是預(yù)防政府采購(gòu)腐敗行為的一劑“良藥”。

三是保持充分競(jìng)爭(zhēng)。充分競(jìng)爭(zhēng)是現(xiàn)代政府采購(gòu)制度的核心原則。無論是英國(guó)、新加坡等國(guó)強(qiáng)調(diào)的“物有所值”原則，還是美國(guó)的“密封投標(biāo)”與“協(xié)商采購(gòu)”方式，其核心都是建立在充分競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)之上。充分競(jìng)爭(zhēng)不僅可使政府在市場(chǎng)上買到便宜的商品與服務(wù)，發(fā)揮財(cái)政資金的最大效率，而且可促進(jìn)供應(yīng)商不斷改進(jìn)技術(shù)，提高服務(wù)質(zhì)量。

四是擴(kuò)大采購(gòu)范圍。在西方國(guó)家，凡政府所需以及自身不能生產(chǎn)或提供的商品和勞務(wù)，均可向社會(huì)采購(gòu)。政府購(gòu)買的商品和勞務(wù)按使用性質(zhì)和管理上的差異，可分為軍用和民用兩大類。西方國(guó)家的政府采購(gòu)方式多種多樣，總的來說可以分為招標(biāo)采購(gòu)和非招標(biāo)采購(gòu)兩種方式。達(dá)到一定金額（也稱門檻價(jià)）以上的采購(gòu)項(xiàng)目，采用招標(biāo)采購(gòu)方式；不足一定金額（門檻價(jià)）的采購(gòu)項(xiàng)目，采用非招標(biāo)采購(gòu)方式。各國(guó)都明確規(guī)定了政府采購(gòu)的起點(diǎn)（門檻價(jià)）。因此，具有廣泛的采購(gòu)范圍和多樣的采購(gòu)方式，可以充分保證政府采購(gòu)政策的功能發(fā)揮及運(yùn)用。

五是完善采購(gòu)管理。西方國(guó)家政府采購(gòu)的程序一般包括以下階段：擬定政府采購(gòu)計(jì)劃，向公眾發(fā)布政府所需購(gòu)買物資商品和勞務(wù)的相關(guān)信息，如商品（或服務(wù)）的功能或性能特點(diǎn)、采購(gòu)總量、商品的交貨期及服務(wù)的有效期等。通過公開招標(biāo)方式進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，并按有關(guān)程序完成。管理、執(zhí)行采購(gòu)合同，包括一切必要的、旨在監(jiān)督供應(yīng)商執(zhí)行合同的過程，以保證供應(yīng)商所提供的商品或服務(wù)滿足合同要求。此外，要公布中標(biāo)方名單，參與活動(dòng)的供應(yīng)商有權(quán)對(duì)不合理的行為進(jìn)行申訴、抗議、索賠。

六是建立專門的管理機(jī)構(gòu)。政府采購(gòu)作為財(cái)政制度的組成部分，其管理功能一般由財(cái)政部門負(fù)責(zé)，并在財(cái)政部門內(nèi)部設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，監(jiān)督管理政府采購(gòu)有關(guān)事宜。在西方國(guó)家，政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)內(nèi)一般配有專職政府采購(gòu)管理人員，且這些人員需經(jīng)專門資格考試才能從業(yè)。

啟示

一是建立透明、公開、公正的政府采購(gòu)制度。政府采購(gòu)政策的公平準(zhǔn)則在不同時(shí)期會(huì)有不同的含義，并受到不同程度的制約。公眾會(huì)對(duì)相關(guān)部門在實(shí)行政策上有所偏袒進(jìn)行指責(zé)，同時(shí)政府對(duì)待不同經(jīng)濟(jì)實(shí)體的公平方式在現(xiàn)代社會(huì)中正日益受到重視。由于政府采購(gòu)的資金來源于納稅人繳納的稅款，故政府部門是接受納稅人委托，從事金額巨大的政府采購(gòu)活動(dòng)。因此，法律通常有著嚴(yán)格而明確的規(guī)定，以保障公眾的利益。

隨著《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》的全面施行，我國(guó)正在建立透明、公開、公正的政府采購(gòu)制度。事實(shí)上，只有建立在透明基礎(chǔ)上的政府采購(gòu)，才能真正吸引那些具有商業(yè)技術(shù)能力、誠(chéng)實(shí)信用的供應(yīng)商積極參與競(jìng)爭(zhēng)。沒有公開、公平競(jìng)爭(zhēng)的政府采購(gòu)，既不利于提高政府采購(gòu)的質(zhì)量，又不能有效保障供應(yīng)商的合法權(quán)益。更重要的是，不透明、不公開、不公平的政府采購(gòu)現(xiàn)象經(jīng)常與腐敗相關(guān)聯(lián)，而腐敗問題則是破壞政府采購(gòu)制度的主要威脅。

二是建立旨在促進(jìn)我國(guó)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)與組織的政府采購(gòu)政策。高科技產(chǎn)業(yè)、新興企業(yè)以及中小企業(yè)，是我國(guó)需要重點(diǎn)培育和保護(hù)的對(duì)象。在政府采購(gòu)領(lǐng)域，可鼓勵(lì)新興企業(yè)參與重大戰(zhàn)略性技術(shù)的開發(fā)。政府采購(gòu)的各項(xiàng)政策目標(biāo)可通過促進(jìn)供應(yīng)商、承包商或服務(wù)提供者之間最大程度的競(jìng)爭(zhēng)來實(shí)現(xiàn)。例如，美國(guó)政府采購(gòu)就十分注意扶持新興中小企業(yè)，鼓勵(lì)其參與重大戰(zhàn)略性技術(shù)的開發(fā)。同時(shí)，美國(guó)的研發(fā)和采購(gòu)計(jì)劃允許新興中小企業(yè)的參與。

鼓勵(lì)新興企業(yè)特別是新興的中小企業(yè)參與重大技術(shù)研發(fā)，可促使“老”企業(yè)不敢懈怠，“新”企業(yè)得到發(fā)展空間。伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步調(diào)整，政府采購(gòu)在扶持新興企業(yè)發(fā)展方面的特殊功能正在逐步得到重視。而實(shí)現(xiàn)這種目標(biāo)的重要途徑，就是引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，即最大限度地利用供應(yīng)商之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)。競(jìng)爭(zhēng)可以使供應(yīng)商改進(jìn)技術(shù)、提高質(zhì)量并降低產(chǎn)品成本，還可以使供應(yīng)價(jià)格達(dá)到最佳、最合理的水平，使政府得到優(yōu)質(zhì)廉價(jià)的貨物、工程和服務(wù)。因此，制定相應(yīng)的政府采購(gòu)政策，從某種意義上說，就是一種制造競(jìng)爭(zhēng)和利用競(jìng)爭(zhēng)的制度。

三是夯實(shí)政府采購(gòu)政策的法制基礎(chǔ)。對(duì)法律法規(guī)不斷地進(jìn)行比較與分析，不斷健全和完善政府采購(gòu)的法律和規(guī)章，是政府采購(gòu)政策的基本保證。對(duì)一個(gè)有社會(huì)意義和政治意義的程序而言，準(zhǔn)確地定義政策的成功與失敗是十分必要的。因此，有必要關(guān)注政策的評(píng)價(jià)以及政策的形成機(jī)制。

政府采購(gòu)制度改革涉及預(yù)算管理改革乃至整個(gè)政府和市場(chǎng)管理體制的根本性變革，也涉及政府參與市場(chǎng)交易活動(dòng)方式的根本性變革。雖然我國(guó)可以大膽借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的政府采購(gòu)政策的理念和方法，但考慮到與政府采購(gòu)制度息息相關(guān)的行政管理體制、財(cái)政預(yù)算體制、國(guó)有企業(yè)管理體制等，我國(guó)在夯實(shí)政府采購(gòu)政策的法制基礎(chǔ)時(shí)應(yīng)考慮前述因素。

（本文節(jié)選自《中國(guó)政府采購(gòu)政策的思路與框架》一書，本報(bào)獲原作者授權(quán)發(fā)表）

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