超質疑時效“問題”采購文件 該如何處理

【案例看臺】

超質疑時效“問題”采購文件 該如何處理

■ 李瑩

案例回放

《F縣畜禽糞污資源利用整縣推進項目設備及工器具購置項目》2023年3月27日發布公開招標公告，公告注明獲取招標文件的時間為3月28日00時00分至4月4日00時00分，開標時間為4月17日上午11：00。該項目經評審，確定H公司為第一中標候選供應商，評標結果于4月19日發布。供應商X公司與W公司分別于4月17日和4月19日，以招標文件存在歧義為由，提出質疑。采購代理機構接受質疑，并于4月23日發布廢標公告，廢標理由為“對采購文件提出的質疑，依法通過澄清或者修改可以繼續開展采購活動的，澄清或者修改采購文件后繼續開展采購活動；否則應當修改采購文件后重新開展采購活動。經本級財政監管部門核查，招標文件存在歧義和重大缺陷，同時不符合《關于促進政府采購公平競爭優化營商環境的通知》規定。因此，予以廢標處理”。

H公司對廢標結果不服，提出質疑，后因對質疑答復不滿向財政部門投訴。投訴事項包含“供應商對采購文件的質疑期限已過，采購代理機構實施廢標是非法行為；采購代理機構編制采購文件出現瑕疵，但并不是實質性條款，不構成廢標理由”等內容。

財政部門在受理投訴后認為，雖然供應商對采購文件提出的質疑已超出質疑期限，但在招標文件中確實存在歧義和重大缺陷內容，影響到采購活動的公正性。根據《中華人民共和國政府采購法實施條例》第七十一條、《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第二十五條之規定，采購人或采購代理機構應當修改招標文件重新開展政府采購活動。財政部門判定投訴事項不成立。

H公司不滿投訴決定，繼續向法院提起訴訟，最終，其涉及“超過質疑時效的受理行為無效”等部分訴訟請求得到法院的支持。

問題一：超過時效的質疑如何處理？

首先，根據《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第五十二條規定，供應商可以在知道或者應知其權益受到損害之日起七個工作日內，以書面形式向采購人提出質疑。條款中的“可以”，強調的是供應商可以提出質疑，也可以不提，該條款定義的是供應商擁有法定權利，而“七個工作日內”則是個明確的時間概念。

其次，《政府采購質疑和投訴辦法》第十一條對“權益受到損害之日起七個工作日內”進一步明確，即“對采購文件提出質疑的，應當在獲取采購文件或者采購文件公告期限屆滿之日起7個工作日內提出”。條款中的“應當”，強調的就是供應商提出質疑的時效。因此，政府采購法律法規賦予供應商提出質疑的時效是明確的。

但有觀點認為，時效是有了，但沒規定對超出法定期限提交的質疑是否應當拒收或不予受理。

筆者認為，事實并非如此。《政府采購質疑和投訴辦法》第十三條規定“采購人、采購代理機構不得拒收質疑供應商在法定質疑期內發出的質疑函”，單從字面理解，該條款包含的意思還有“如果供應商的質疑函不是法定質疑期內發出，采購人、采購代理機構則可以拒收”。

再其次，參照行政訴訟起訴期限（有效期）的相關規定，超過行政訴訟起訴期限，原告將喪失通過訴訟程序獲得法律保護的權利。這一規定旨在促使當事人及時行使權利，平衡行政效率與司法公正之間的關系。而超過行政訴訟最長起訴期限的案件，人民法院不予受理。《政府采購質疑和投訴辦法》第二十一條也有類似規定，針對不在投訴有效期限內提起的投訴，財政部門應當在3個工作日內書面告知投訴人不予受理。

綜上所述，對于超過法定質疑期限的質疑函，采購人、采購人代理機構有權拒收，對于通過交易平臺、電子郵件或郵寄方式進行質疑的情形，應當收到后告知不予受理。

案例中采購代理機構作出的廢標理由，包括了質疑事項引發的“修改文件重新組織采購活動”“監督部門核查、應當重新修改文件”等內容，而如果沒有質疑的受理和處理作前提，該理由便不存在。

問題二：超過質疑時效的“問題”采購文件如何處理？

這里指的“問題”采購文件，指文件內容存在違反國家法律法規、有關強制性規定，包括政府采購法律法規禁止的“以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇”等相關情形。

筆者認為，供應商發現問題時已超過采購文件質疑有效期（甚至并未通過購買或下載采購文件獲得“參與”主體資格），仍然可以通過社會（公眾）監督方式，向采購人、監督部門反映問題、書面舉報。雖然不是法定的維護自身合法權益的渠道，但采購人或監督部門也有職責對有關問題進行調查處理。

財政部門的監督是全方位的，無論是日常采購活動的抽查，或者是在接到問題線索后的專門檢查，對于采購人、采購代理機構的違法行為，包括以采購文件形式體現的“以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇”情形，均可按照規定作出相應處理決定。

綜上所述，筆者認為，財政部門認定采購文件存在違法情形責令采購人重新組織采購，本身并無不妥。

問題三：中標結果公告后是否可以發布廢標公告？

需要注意的是，根據財政部《政府采購公告和公示信息格式規范（2020年版）》）有關要求，在政府采購公告和公示信息發布內容中并無“廢標公告”一說，標準格式（描述）稱為“終止公告”，終止公告則須填寫終止原因。

因此，若項目終止原因是“廢標”，理應符合《政府采購法》第三十六條所規定的廢標情形，即“（一）符合專業條件的供應商或者對招標文件作實質響應的供應商不足三家的；（二）出現影響采購公正的違法、違規行為的；（三）投標人的報價均超過了采購預算，采購人不能支付的；（四）因重大變故，采購任務取消的”。實踐中，在中標公告發布后再出現廢標的情形，相適應只可能是第（二）、（四）條，其中“因重大變故，采購任務取消的”情況發生于中標公告（時間）之后，幾乎是不可抗力所致，出現概率極低；而“出現影響采購公正的違法、違規行為”往往由財政部門作出判定并進行公告（如《政府采購法》第七十一條、第七十二條規定的違法行為、專家違法行為導致的評標結果無效等），并不強制要求采購人或采購代理機構發布廢標公告。

在中標結果公告（時間）后發生項目終止的其他常見情形包括：（1）對采購過程、中標或者成交結果提出的質疑，質疑成立且影響或者可能影響中標、成交結果，合格供應商不符合法定數量時，采購人重新開展采購活動；（2）中標供應商拒簽合同（本質也屬違法行為）、放棄中標，采購人選擇重新組織采購；（3）財政部門通過投訴處理或監督檢查判定的責令重新組織采購等相關情形。

綜上所述，在中標公告發布后，采購人或采購代理機構作出廢標行為或發布廢標公告，必須跟法定情形相適應，并不宜將項目終止原因隨意歸結于“廢標”。

回到案例，采購文件有違法情形自然是可以終止（重新組織采購），但不應當是采購人或采購代理機構受理超過法定時效的質疑后，根據財政部門的意思發出廢標公告。筆者認為，正確的做法理應是：采購代理機構不接受（拒收）超過時效的質疑——供應商向財政部門提出舉報——財政部門進行調查——認定采購文件違法——作出責令重新開展采購活動處理意見（采購代理機構可根據需要發布終止公告，且終止理由是財政部門的處理意見）。

（作者單位：貴州衛虹招標有限公司）

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