探索零基預算背景下政府采購經費管理改革方向

【探討與爭鳴】

探索零基預算背景下政府采購經費管理改革方向

■ 鄧微子 李松華

在推行零基預算的背景下，項目預算成為政府采購經費管理的基本方法。從某種意義上說，政府采購經費管理主要是對項目經費的管理。在當前過緊日子的形勢下，探索項目經費的管理機制及其發展方向，充分挖掘經費管理效益，對于深化政府采購制度改革，具有重要的現實意義。

機制探索

政府采購項目經費管理機制主要是項目經費管理的機構設置和責權劃分，是決定項目經費管理成效的基礎性因素。筆者認為，依據不同的項目類型、投資規模，可探索對項目經費管理采取以下幾種模式：經常性項目依托現行部門管理，中小型項目實行項目組管理，大型項目實行專設機構管理。

——對經常性項目經費的現行部門管理機制。經常性經費項目主要是年度預算需要經常安排的一般經費項目，如會議、活動等，主要依托現行管理部門，按照職責分工進行管理。

項目決策機構是指掌管和決定項目是否立項、是否納入預算的機構。按現行管理體制，這里主要是指各級黨委。決策機構具有對項目經費的決定權，對項目經費管理負全責，并具有檢查權、處置權。

一般項目的執行機構與提出機構是一致的，通常是擔負任務的具體事業部門。項目執行機構具有對項目的提出、論證、建議權，以及在執行過程中的經費使用權。經常性項目通常不需要另行論證，可由事業部門根據任務需要提出，經財務部門預算審查后報黨委批準。

經常性項目的經費管理機構是各級財務部門。財務部門應具有對項目經費的預算建議權、資金控制權、開支監督權，主要負責項目經費的預算報批、資金撥付、支出審核等工作。

項目監督機構主要是指各級審計部門，對經常性項目經費的使用情況進行專門監督。經常性項目經費管理使用情況的監督主要體現在日常預算經費審計之中，必要時開展專項審計。

——對中小型項目的項目組管理機制。相較于經常性項目，中小型項目具有項目投資較大、持續時間較長、管理要求較高和項目相對重要等特點。因此，由設立的臨時性項目組對項目進行全面管理，是中小型項目管理的主要模式。

中小型項目通常由事業部門依據任務需要提出需求，并對項目的必要性、可行性進行論證，報具有項目決策權的機構審查。項目決策機構認為具備相應的立項條件后，根據項目特點可委托有關專業部門組織進一步論證，或要求主辦部門成立臨時項目組以及經費管理小組，正式啟動項目決策管理程序。

項目經費管理小組是項目管理的重要職能機構，由項目主辦部門負責組建、項目經費管理有關部門人員組成，通常包括項目負責人、主辦部門財務人員和專職財務部門人員等。其主要任務是在項目論證、立項報批的基礎上履行預算編制、資金保障、支出管理、效益考評等職責，確保項目經費的科學分配與合理使用。筆者認為，該小組可采用靈活的運作方式，即小組成員平時在原工作崗位，根據項目進展情況由項目負責人召集并處理項目經費管理事宜。

以項目組為核心的項目經費管理，其資金保障仍需依托現有財務部門。項目經費的預算審查、報批等按照統一的規程運作，但項目的預算、支出管理等具體工作則由經費管理小組承辦。項目負責人通常由主辦事業部門人員擔任，項目經費的管理使用應由主辦事業部門牽頭，項目經費的借款、結算、報銷和核算等具體管理工作則由事業部門的指定人員和專職財務部門的分工人員合作完成。

——對大型項目的專設機構管理機制。大型項目主要是指投資規模大、持續時間長、涉及單位多、管理難度高的工程和科研等項目。通常由設立的專門機構全面負責對項目的論證、建設和經費使用。

大型項目可由與項目有關的事業部門上報需求報告，也可由有關科研機構以研究報告的形式提出立項建議。決策機構在審查立項報告后，委托有關事業部門或獨立的科研機構組成專門的項目論證組，進行項目建設方案和經費需求論證，為項目投資決策提供科學依據。因此，大型項目的投資是在科學、規范的基礎上決策的。其決策權往往集中在高層決策機關，但項目論證具有實質性意義。這是大型項目決策區別于經常性項目和中小型項目的重要特征。

大型項目的重要性決定了設立專門的項目經費管理部門是必不可少的。項目經費管理部門主要是在項目管理機構的領導下承擔項目經費的保障和管理任務，負責立項后項目預算報批、賬戶開設、經費核算、支出管理、經費決算、效益評估等一系列與項目經費有關的管理工作，相當于項目管理機構的專設財務部門。項目投資總額一經項目投資決策機構批準，項目經費管理部門應依據項目實施方案編制年度經費預算，申請項目撥款，建立賬簿進行會計核算。對于一些特殊項目，項目經費管理部門還需依據統一的項目經費管理規定，制定本項目經費管理的具體實施細則，規范項目內部各具體業務部門經費借款、審批、結算、報銷等財務行為。

大型項目的經費管理部門具有與財務部門相同的職能，專門負責項目經費的使用、管理及效益。在兩種不同的管理體制下，項目經費管理部門與項目決策管理機構的關系有所不同。一種是項目經費管理部門隸屬于項目管理機構，對項目管理機構負責；另一種是項目經費管理部門作為項目決策機構財務部門的派出機構，在項目經費管理上相對獨立，對決策機構及其財務部門負責。為便于獨立管理和專門負責，通常采取經費管理部門隸屬于項目管理機構的形式實施管理。

改革方向

對現行的政府采購項目經費管理機制進行改革，筆者認為，應按照嚴格項目經費管理和提高經費使用效益的總要求，與現行零基預算制度相適應，逐步實現“論證科學、管理規范、全程監管”的項目經費管理目標。

——切實加強政府采購項目需求管理。全面落實《政府采購需求管理辦法》要求，督促采購人按照“誰采購、誰負責”的原則，建立健全采購需求管理制度，細化工作要求和執行標準，明確崗位權限和職責，建立采購需求審查工作機制。采購人可以自行組織采購需求調查、確定采購需求和編制采購實施計劃，也可以委托專業第三方機構開展。委托專業第三方機構的，應簽訂委托協議，明確各方的職責分工和權利義務關系，并提前做好相關費用的預算。采購人對采購需求和采購實施計劃的編制負有主體責任，包括第三方機構采購需求管理結果的確認。主管預算單位要切實擔負起指導本部門采購需求管理工作的職責，加強對所屬預算單位的督促、指導和監督。

在落實需求管理時，還應注意以下三點：一是穩步推進。通過加強對采購項目全生命周期的管控，前置成本管控與風險意識。從項目前期的采購需求確定、采購文件編制，到采購活動實施、合同簽訂及履約執行，再到后期的績效評價，要將風險防控貫穿全過程，有效提高資金使用效益。二是確保效能。采購文件應準確、全面地反映采購標的的質量要求和技術標準，減少因采購文件不合理而引發的質疑、投訴。三是促進公平。降低供應商參與政府采購活動的交易成本，讓符合條件的供應商都有機會參與政府采購活動，促進市場的公平、良性競爭，提高政府采購的透明度和公信力。

——有效確保政府采購項目獨立核算。一是完善現有的會計核算制度。調整會計科目設置，會計部門要在經費科目下按具體的項目進行會計核算，并根據確定的預算指標記貸方，屬于項目經費開支范圍的經費支出記借方。經費決算也要具體到每個預算項目，在經費科目下按具體預算項目的開支上報決算，以便考察分析項目經費管理情況。二是規范項目的預算編報程序。在維持性經費全部實行標準化供應的基礎上，按照分級負責原則，哪一級的項目由哪一級辦理和負責。各級上報的項目經費需求必須按照嚴格的論證程序，經各級組織專門的項目評估并簽署意見后逐級上報，以保證項目經費需求編報的嚴肅性、科學性和準確性。

——精準實施政府采購項目績效評價。在合理劃分項目權責的基礎上，按照“誰承辦誰負責、誰投資誰監督”的要求，明確項目經費決策機構、承辦機構和財務部門在項目經費績效評價中的職責。逐步形成政府采購項目預算績效管理制度體系，制定績效管理工作流程，細化績效評價標準，規范第三方參與績效評價。建立“部門職責—工作任務—項目目標”的績效目標體系，構建“全面自評、部分復核、重點評價”的績效評價機制，建設“調整、整改、報告、公開、問責”的綜合應用模式。必要時，還可設立重大項目稽查辦公室，專門負責重大項目經費的績效評價。同時，以數字財政建設為依托，逐步推進政府采購項目績效管理數字化，不斷提升項目經費管理能力的數字化、智能化水平。

（作者單位分別為中國農業銀行廣州海珠支行、廣東省廣州市財政局）

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