中國(guó)企業(yè)還可以參與歐盟公共采購(gòu)?fù)稑?biāo)嗎

【域外法眼】

中國(guó)企業(yè)還可以參與歐盟公共采購(gòu)?fù)稑?biāo)嗎

——從歐盟法院科林案判決中說起

■ 劉成 李雨濛 蘇暢  姜晗雪

2024年10月22日，歐盟法院對(duì)克羅地亞高級(jí)行政法院（以下簡(jiǎn)稱克羅地亞法院）就一項(xiàng)克羅地亞公共采購(gòu)合同爭(zhēng)議提起的先決裁定請(qǐng)求作出判決（以下簡(jiǎn)稱科林案判決）。在該判決中，歐盟法院認(rèn)為，來自非世貿(mào)組織《政府采購(gòu)協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱GPA協(xié)定）締約國(guó)，且未與歐盟簽訂含有公共采購(gòu)互惠承諾國(guó)際協(xié)定國(guó)家的經(jīng)營(yíng)者（以下簡(jiǎn)稱非締約國(guó)經(jīng)營(yíng)者），無權(quán)根據(jù)歐盟法律，主張?jiān)谕稑?biāo)過程中享有與歐盟企業(yè)相同的平等待遇。雖然科林案判決沒有直接禁止中國(guó)企業(yè)參與歐盟公共采購(gòu)項(xiàng)目投標(biāo)，但是，結(jié)合目前歐盟其他相關(guān)政策性工具，如《國(guó)際采購(gòu)工具》（以下簡(jiǎn)稱《IPI條例》），以及歐盟外國(guó)政府補(bǔ)貼審查制度，筆者認(rèn)為，該案對(duì)于中國(guó)企業(yè)在歐盟的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有深遠(yuǎn)影響。

科林案判決

2020年9月7日，負(fù)責(zé)克羅地亞鐵路基礎(chǔ)設(shè)施管理、維護(hù)與建設(shè)的克羅地亞公司（以下簡(jiǎn)稱HZ公司）啟動(dòng)了一項(xiàng)關(guān)于克羅地亞境內(nèi)鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公共合同招標(biāo)程序。2022年1月25日，HZ公司通過了一項(xiàng)決定，將該項(xiàng)公共合同授予了奧地利公司、克羅地亞公司和捷克公司（以下合稱為斯特拉巴格集團(tuán)）。

土耳其公司（以下簡(jiǎn)稱科林公司）參與投標(biāo)，但并未中標(biāo)?？屏止揪虷Z公司的該項(xiàng)決定向克羅地亞監(jiān)管部門申訴。2022年3月10日，克羅地亞監(jiān)管部門撤銷了HZ公司作出的授予公共合同的決定。

在克羅地亞監(jiān)管部門作出撤銷決定后，HZ公司要求斯特拉巴格集團(tuán)提供了兩輪補(bǔ)充文件。在提交了補(bǔ)充文件后，HZ公司對(duì)投標(biāo)書進(jìn)行了審查與重新評(píng)估，并于2022年4月28日作出了一項(xiàng)新的決定，將該項(xiàng)公共合同再次授予斯特拉巴格集團(tuán)。隨后，科林公司針對(duì)HZ公司重新作出的決定向克羅地亞監(jiān)管部門再次提出申訴，主張HZ公司邀請(qǐng)斯特拉巴格集團(tuán)提交補(bǔ)充文件的行為違法。2022年6月15日，克羅地亞監(jiān)管部門駁回了科林公司的申訴請(qǐng)求，認(rèn)為克羅地亞《公共采購(gòu)法》第263條第2款允許公共采購(gòu)合同方邀請(qǐng)投標(biāo)方為補(bǔ)充或解釋相關(guān)投標(biāo)書提供證據(jù)。

科林公司隨后向克羅地亞法院提起訴訟，要求廢除克羅地亞監(jiān)管部門駁回申訴的決定，主張HZ公司邀請(qǐng)斯特拉巴格集團(tuán)提交補(bǔ)充文件并在評(píng)選投標(biāo)時(shí)考慮該補(bǔ)充文件的行為，實(shí)質(zhì)上更改了斯特拉巴格集團(tuán)的投標(biāo)書內(nèi)容，違反了平等待遇原則，因此違法。

克羅地亞法院不確定在歐盟第2014/25號(hào)指令（以下簡(jiǎn)稱25號(hào)指令）關(guān)于平等待遇原則與補(bǔ)充文件規(guī)則的相關(guān)規(guī)定下，歐盟成員國(guó)公共采購(gòu)合同訂約實(shí)體（如HZ公司），是否有權(quán)在克羅地亞監(jiān)管部門撤銷其授予公共合同的決定后要求投標(biāo)方補(bǔ)充投標(biāo)文件。因此，克羅地亞法院暫停對(duì)該案的審查程序，并向歐盟法院提出先決裁定的請(qǐng)求，請(qǐng)求歐盟法院裁定一系列關(guān)于25號(hào)指令對(duì)相關(guān)規(guī)定的解釋問題。

非締約國(guó)經(jīng)營(yíng)者在歐盟公共采購(gòu)程序中法律地位的認(rèn)定

根據(jù)歐盟案件先例，對(duì)于歐盟成員國(guó)國(guó)內(nèi)法院向歐盟法院提起的先決裁定請(qǐng)求，歐盟法院必須審查請(qǐng)求是否可受理。如果請(qǐng)求先決裁定的相關(guān)歐盟規(guī)則在成員國(guó)國(guó)內(nèi)法院的案件爭(zhēng)議中不適用，尋求歐盟法院先決裁定的問題對(duì)于成員國(guó)國(guó)內(nèi)法院作出判決也并非必要，此等問題會(huì)被歐盟法院認(rèn)定為不可受理。

在這樣的審查原則下，歐盟法院首先考慮包括25號(hào)指令在內(nèi)的歐盟法律規(guī)則，是否適用于非締約國(guó)經(jīng)營(yíng)者參與歐盟公共采購(gòu)程序出現(xiàn)的爭(zhēng)議問題。對(duì)于本案，歐盟法院認(rèn)為，非締約國(guó)的經(jīng)營(yíng)者不享有國(guó)民待遇，無權(quán)基于歐盟法律主張平等/無歧視待遇。相應(yīng)的，對(duì)于非締約國(guó)經(jīng)營(yíng)者，其參與投標(biāo)的權(quán)利在歐盟法層面沒有法律保障。

在判決中，筆者認(rèn)為，歐盟法院所體現(xiàn)出的下述內(nèi)容尤為值得關(guān)注：一是在GPA協(xié)定和其他約束歐盟的相關(guān)國(guó)際協(xié)定的約定范圍內(nèi)（即締約國(guó)范圍內(nèi)），歐盟有義務(wù)在公共采購(gòu)程序中給予締約國(guó)經(jīng)營(yíng)者以國(guó)民待遇。二是對(duì)于非締約國(guó)經(jīng)營(yíng)者來說，其不得依據(jù)25號(hào)指令主張與歐盟經(jīng)營(yíng)者享受同等公平待遇。非締約國(guó)經(jīng)營(yíng)者參與歐盟公共采購(gòu)程序的機(jī)會(huì)不受歐盟法律保障，有可能會(huì)被排除在歐盟公共采購(gòu)程序之外。三是關(guān)于第三國(guó)經(jīng)營(yíng)者參與公共采購(gòu)程序的規(guī)則屬于歐盟具有專屬管轄的范疇，只有歐盟有權(quán)立法，各成員國(guó)無權(quán)自行立法。在目前歐盟層面立法空白的情況下，實(shí)際上由公共采購(gòu)合同訂約實(shí)體自行評(píng)估決定是否準(zhǔn)許非締約國(guó)經(jīng)營(yíng)者參與公共采購(gòu)程序。而如果相關(guān)訂約實(shí)體的要求不符合透明性、相稱性等原則，相關(guān)經(jīng)營(yíng)者可以根據(jù)歐盟成員國(guó)國(guó)內(nèi)法尋求救濟(jì)。

根據(jù)《歐盟運(yùn)作條約》第3（1） （e）條，歐盟對(duì)于《歐盟運(yùn)作條約》第207條項(xiàng)下規(guī)定的共同商業(yè)政策具有專屬管轄。該共同商業(yè)政策涉及與第三國(guó)的貿(mào)易，包括任何旨在促進(jìn)、便利或管理此類貿(mào)易并對(duì)其產(chǎn)生直接和即時(shí)影響的歐盟行為。任何旨在確定第三國(guó)經(jīng)營(yíng)者參與歐盟公共采購(gòu)程序之安排的法律，都對(duì)該第三國(guó)與歐盟之間的商品和服務(wù)貿(mào)易有直接和即時(shí)的影響。因此，根據(jù)《歐盟運(yùn)作條約》第3（1）（e）條，關(guān)于第三國(guó)經(jīng)營(yíng)者參與公共采購(gòu)程序的規(guī)則屬于歐盟的專屬管轄范圍。根據(jù)《歐盟運(yùn)作條約》第2（1）條，成員國(guó)只有在獲得歐盟授權(quán)或執(zhí)行歐盟法令的情況下，才可以對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行立法。

筆者理解，目前歐盟并未就非締約國(guó)經(jīng)營(yíng)者參與歐盟公共采購(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入問題頒布系統(tǒng)性的歐盟法令，也未授權(quán)成員國(guó)進(jìn)行立法。在該立法空白的情況下，公共采購(gòu)合同訂約實(shí)體（例如本案中的HZ公司）可以自行評(píng)估決定是否準(zhǔn)許非締約國(guó)經(jīng)營(yíng)者參與公共采購(gòu)程序，以及如果決定準(zhǔn)許非締約國(guó)經(jīng)營(yíng)者參與，訂約實(shí)體還可以自行評(píng)估決定是否對(duì)非締約國(guó)經(jīng)營(yíng)者投標(biāo)書的評(píng)選比較結(jié)果進(jìn)行調(diào)整。

盡管如此，歐盟法院指出，公共采購(gòu)合同訂約實(shí)體對(duì)于非締約國(guó)經(jīng)營(yíng)者的待遇安排應(yīng)符合某些要求，如透明度或相稱性，如果這些經(jīng)營(yíng)者中的一方主張訂約實(shí)體違反了這些要求，相關(guān)經(jīng)營(yíng)者可以根據(jù)國(guó)內(nèi)法而不是歐盟法律尋求救濟(jì)。

關(guān)于中國(guó)企業(yè)參與歐盟公共采購(gòu)?fù)稑?biāo)的初步建議

由于中國(guó)目前沒有參與GPA協(xié)定，也沒有與歐盟達(dá)成任何平等互惠地相互開放公共采購(gòu)市場(chǎng)的雙邊或多邊協(xié)定，在科林案的背景下，相關(guān)中國(guó)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者參與歐盟公共采購(gòu)?fù)稑?biāo)的權(quán)利并不能在歐盟法律層面得到保護(hù)。相應(yīng)的，對(duì)于中國(guó)企業(yè)參與歐盟公共采購(gòu)，筆者建議企業(yè)需要進(jìn)行如下準(zhǔn)備。

一是中國(guó)企業(yè)可以考慮通過在歐盟設(shè)立實(shí)體并進(jìn)行實(shí)質(zhì)經(jīng)營(yíng)的方式，在歐盟法層面獲得保護(hù)。

在科林案判決中，歐盟法院肯定了歐盟經(jīng)營(yíng)者以及締約國(guó)經(jīng)營(yíng)者仍然可以適用歐盟法律主張平等待遇。因此，主張歐盟經(jīng)營(yíng)者身份參與公共采購(gòu)?fù)稑?biāo)，成為中國(guó)企業(yè)特別是在歐洲已有實(shí)質(zhì)性經(jīng)營(yíng)的中國(guó)企業(yè)參與歐盟公共采購(gòu)?fù)稑?biāo)的一條路徑。

科林案對(duì)于如何認(rèn)定歐盟經(jīng)營(yíng)者沒有進(jìn)行闡述，《IPI條例》中關(guān)于歐盟經(jīng)營(yíng)者的認(rèn)定具有一定借鑒意義?！禝PI條例》采用“注冊(cè)成立地+實(shí)質(zhì)性經(jīng)營(yíng)”作為認(rèn)定企業(yè)歸屬地的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)歐盟委員會(huì)《促進(jìn)訂約當(dāng)局、訂約實(shí)體及經(jīng)營(yíng)者適用<IPI條例>的指南》（2023/C 64/04）第1.1條，在認(rèn)定實(shí)質(zhì)性經(jīng)營(yíng)時(shí)，可能的考慮因素包括：業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的類型（例如生產(chǎn)設(shè)施、代表辦公室、研發(fā)中心等等）；在該國(guó)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的總量、強(qiáng)度、百分比；在該國(guó)的資本投入；在該國(guó)的員工數(shù)量；關(guān)于該國(guó)客戶、消費(fèi)者的信息；公司在該國(guó)的存續(xù)時(shí)間；在該國(guó)的聯(lián)系地址；在該國(guó)的繳稅情況。

雖然歐盟經(jīng)營(yíng)者定義以及實(shí)質(zhì)經(jīng)營(yíng)的標(biāo)準(zhǔn)有待司法和執(zhí)法案例進(jìn)一步明確，但是綜合上述因素，如果中國(guó)企業(yè)在歐盟有較為實(shí)質(zhì)性的經(jīng)營(yíng)，企業(yè)可以考慮主張是歐盟經(jīng)營(yíng)者身份參與相關(guān)政府采購(gòu)?fù)稑?biāo)，并在歐盟法層面受到平等待遇等保護(hù)。

如前所述，目前，實(shí)際上是由公共采購(gòu)合同訂約實(shí)體自行制定規(guī)則，決定是否允許非締約國(guó)經(jīng)營(yíng)者參與公共采購(gòu)程序。在實(shí)踐中，可能存在限制中國(guó)企業(yè)參與投標(biāo)，或排除最終控制人為中國(guó)企業(yè)情況。如果相關(guān)規(guī)則與投標(biāo)事項(xiàng)本身并無具體的關(guān)聯(lián)性，或此等要求超出比例原則，有意參與投標(biāo)的中國(guó)企業(yè)可以考慮根據(jù)歐盟成員國(guó)國(guó)內(nèi)法、國(guó)際投資仲裁等方式調(diào)整相關(guān)規(guī)則，以及通過調(diào)整公司架構(gòu)等方式進(jìn)行應(yīng)對(duì)。

二是積極關(guān)注歐盟公共采購(gòu)領(lǐng)域的相關(guān)立法和執(zhí)法趨勢(shì)，適時(shí)調(diào)整公司架構(gòu)和經(jīng)營(yíng)策略。

近年來，歐盟對(duì)于第三國(guó)經(jīng)營(yíng)者參與公共采購(gòu)?fù)稑?biāo)，呈現(xiàn)出了加強(qiáng)管控的趨勢(shì)。

2019年7月24日，歐盟委員會(huì)出臺(tái)《非歐盟經(jīng)營(yíng)者參與歐盟公共采購(gòu)市場(chǎng)的指引》（2019/C 271/02），為歐盟成員國(guó)訂約實(shí)體提供指引，指出如何鑒別過低投標(biāo)價(jià)格，以及如何衡量產(chǎn)品質(zhì)量、監(jiān)管項(xiàng)目履行等。歐盟委員會(huì)稱，該指引旨在確保不僅是價(jià)格，其他的歐盟標(biāo)準(zhǔn)在公共采購(gòu)?fù)稑?biāo)中也可以被遵守和推廣。2022年6月23日，歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)通過了《IPI條例》，意圖改善歐盟經(jīng)營(yíng)者在非締約國(guó)公共采購(gòu)市場(chǎng)的參與狀況，敦促包括中國(guó)在內(nèi)的主要貿(mào)易伙伴在公共采購(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入方面作出平等互惠開放的承諾。《IPI法規(guī)》授權(quán)歐盟委員會(huì)調(diào)查對(duì)歐盟企業(yè)、商品和服務(wù)進(jìn)入非歐盟采購(gòu)市場(chǎng)產(chǎn)生負(fù)面影響的措施或做法，并與相關(guān)非歐盟國(guó)家進(jìn)行磋商。如歐盟的關(guān)注沒有得到解決，歐盟委員會(huì)可決定實(shí)施IPI措施，對(duì)被調(diào)查國(guó)家投標(biāo)人提交的投標(biāo)作出不利的分?jǐn)?shù)調(diào)整（調(diào)整幅度可高達(dá)50%），甚至將其投標(biāo)完全排除在外。2024年4月24日，歐盟委員會(huì)就中國(guó)醫(yī)療器械公共采購(gòu)市場(chǎng)的做法和措施啟動(dòng)了首起IPI調(diào)查。

此外，2022年11月10日，歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)通過了《關(guān)于外國(guó)補(bǔ)貼扭曲歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的條例》，要求達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)向歐盟委員會(huì)就相關(guān)公共采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行事先申報(bào)。同時(shí)，歐盟委員會(huì)可以依職權(quán)發(fā)起調(diào)查，審查第三國(guó)企業(yè)所收到的政府補(bǔ)貼是否對(duì)歐盟內(nèi)部市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)存在扭曲效果。

目前，根據(jù)公開信息，歐盟委員會(huì)已針對(duì)三起公共采購(gòu)?fù)稑?biāo)申報(bào)展開深入調(diào)查，均涉及中國(guó)企業(yè)。同時(shí)，歐盟委員會(huì)已對(duì)一家安全設(shè)備生產(chǎn)商以及我國(guó)風(fēng)電行業(yè)廠家發(fā)起依職權(quán)調(diào)查。在此背景下，科林案判決有可能對(duì)中國(guó)企業(yè)參與歐盟國(guó)家的公共采購(gòu)?fù)稑?biāo)進(jìn)一步造成影響。有意赴歐參與公共采購(gòu)的企業(yè)，筆者建議，要特別關(guān)注相關(guān)立法、執(zhí)法趨勢(shì)，及時(shí)調(diào)整公司架構(gòu)和經(jīng)營(yíng)策略。

（作者單位：金杜律師事務(wù)所）

背景鏈接

歐盟公共采購(gòu)程序

根據(jù)歐盟相關(guān)規(guī)定，歐盟境內(nèi)合同價(jià)格達(dá)到或超過相關(guān)門檻的公共采購(gòu)，其采購(gòu)程序必須遵循相關(guān)歐盟法規(guī)，其中最為主要且和本案相關(guān)的是25號(hào)指令和歐盟第2014/24號(hào)指令。

兩項(xiàng)指令均由歐洲議會(huì)與歐盟理事會(huì)通過。25號(hào)指令旨在規(guī)制歐盟境內(nèi)水、能源、運(yùn)輸與郵政業(yè)務(wù)領(lǐng)域的公共采購(gòu)，為經(jīng)營(yíng)者參與水、能源、運(yùn)輸與郵政業(yè)務(wù)領(lǐng)域的公共采購(gòu)程序提供了規(guī)則基礎(chǔ)。歐盟第2014/24號(hào)指令則不區(qū)分行業(yè)，規(guī)定了歐盟境內(nèi)公共采購(gòu)的一般性規(guī)則。

兩項(xiàng)指令的目的是規(guī)范在公共采購(gòu)程序中各主體的權(quán)利與義務(wù)，其中重要規(guī)則包括：

關(guān)于平等待遇原則和不歧視原則的規(guī)定：訂約當(dāng)局應(yīng)平等、無歧視地對(duì)待所有經(jīng)營(yíng)者，并以符合透明度與相稱性的方式行事。公共采購(gòu)程序的設(shè)計(jì)不應(yīng)當(dāng)包含減少競(jìng)爭(zhēng)的目的。如果公共采購(gòu)程序的設(shè)計(jì)包含有不正當(dāng)?shù)貎?yōu)待特定經(jīng)營(yíng)者或使特定經(jīng)營(yíng)者陷入更加不利境地的意圖，則會(huì)被視為人為地減少了競(jìng)爭(zhēng)。

保障參與投標(biāo)機(jī)會(huì)的規(guī)定：在公開的公共采購(gòu)程序中，任何感興趣的經(jīng)營(yíng)者都可以投標(biāo)。

國(guó)民待遇的規(guī)定：在GPA協(xié)定和其他約束歐盟的國(guó)際協(xié)定所覆蓋范圍內(nèi)，訂約當(dāng)局應(yīng)當(dāng)給予締約國(guó)的經(jīng)營(yíng)者不低于其給予歐盟經(jīng)營(yíng)者的待遇。

相應(yīng)的，基于上述規(guī)定，參與GPA協(xié)定和其他約束歐盟的相關(guān)國(guó)際協(xié)定的締約國(guó)經(jīng)營(yíng)者可以被保障參與歐盟公共采購(gòu)?fù)稑?biāo)的機(jī)會(huì)，并在投標(biāo)以及評(píng)審過程中享受與歐盟經(jīng)營(yíng)者一樣的平等、不歧視待遇。

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