政府采購(gòu)異常低價(jià)認(rèn)定添“利器”

【規(guī)制異常低價(jià)評(píng)審】

政府采購(gòu)異常低價(jià)認(rèn)定添“利器”

■ 張澤明

日前，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于在相關(guān)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和自由貿(mào)易港開展推動(dòng)解決政府采購(gòu)異常低價(jià)問(wèn)題試點(diǎn)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），決定在北京、天津、上海、福建、廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和海南自由貿(mào)易港開展推動(dòng)解決政府采購(gòu)異常低價(jià)問(wèn)題試點(diǎn)工作。這是財(cái)政部首個(gè)針對(duì)政府采購(gòu)異常低價(jià)進(jìn)行具體認(rèn)定的規(guī)范性文件，意味著低于成本報(bào)價(jià)認(rèn)定難的問(wèn)題，終于進(jìn)入實(shí)質(zhì)性解決階段。《通知》自2025年2月1日起正式實(shí)施，對(duì)政府采購(gòu)行業(yè)意義重大。

《通知》精神值得深入體會(huì)

一是各方責(zé)任更加清晰。《通知》明確了采購(gòu)人與評(píng)審委員會(huì)對(duì)防止異常低價(jià)的責(zé)任。簡(jiǎn)而言之，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)從需求端做好管理，明確政府采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算的合理性，避免因預(yù)算或最高限價(jià)制定不合理而導(dǎo)致供應(yīng)商報(bào)價(jià)明顯低于最高限價(jià)，形成“假性低價(jià)”的問(wèn)題。評(píng)審委員會(huì)則應(yīng)負(fù)起嚴(yán)格評(píng)審的責(zé)任，對(duì)于出現(xiàn)《通知》判定為異常低價(jià)的報(bào)價(jià)，要啟動(dòng)異常低價(jià)投標(biāo)（響應(yīng)）審查，并對(duì)供應(yīng)商報(bào)價(jià)合理性作出判斷。

二是明確異常低價(jià)判定規(guī)則。《通知》構(gòu)建了可細(xì)化執(zhí)行的低價(jià)判斷標(biāo)準(zhǔn)，即對(duì)所有通過(guò)符合性審查的供應(yīng)商報(bào)價(jià)進(jìn)行比較，以此判斷異常低價(jià)。四種異常低價(jià)判定規(guī)則，相當(dāng)于給可能為異常報(bào)價(jià)的供應(yīng)商設(shè)定三個(gè)價(jià)格標(biāo)尺，分別為最高限價(jià)、倒數(shù)第二低價(jià)和合格供應(yīng)商平均價(jià)。若報(bào)價(jià)低于最高限價(jià)45%、后兩個(gè)價(jià)格標(biāo)尺50%，則會(huì)觸發(fā)異常低價(jià)審查程序。

三是異常低價(jià)審查范圍擴(kuò)大。法律法規(guī)對(duì)異常低價(jià)的規(guī)定，之前僅限于采用招標(biāo)這種采購(gòu)方式，且規(guī)定偏原則，難以操作。例如，《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》第三十三條規(guī)定，投標(biāo)人不得以低于成本的報(bào)價(jià)競(jìng)標(biāo)；第四十一條明確，中標(biāo)人的投標(biāo)價(jià)格不能低于成本。《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱87號(hào)令）第六十條規(guī)定，“評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為投標(biāo)人的報(bào)價(jià)明顯低于其他通過(guò)符合性審查投標(biāo)人的報(bào)價(jià)，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠(chéng)信履約的，應(yīng)當(dāng)要求其在評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)合理的時(shí)間內(nèi)提供書面說(shuō)明，必要時(shí)提交相關(guān)證明材料；投標(biāo)人不能證明其報(bào)價(jià)合理性的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)將其作為無(wú)效投標(biāo)處理。”這些法律法規(guī)并未覆蓋除招標(biāo)之外采用其他政府采購(gòu)方式項(xiàng)目的異常低價(jià)處理。此次《通知》的出臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)所有政府采購(gòu)方式異常低價(jià)審查的全覆蓋，使法律體系對(duì)異常低價(jià)的認(rèn)定更加完備、詳盡。

四是明確異常低價(jià)處置程序。按照《通知》的設(shè)計(jì)，在評(píng)審委員會(huì)發(fā)現(xiàn)有異常低價(jià)情況后，需啟動(dòng)異常低價(jià)投標(biāo)（響應(yīng)）審查，供應(yīng)商需要在評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)合理的時(shí)間內(nèi)提供書面說(shuō)明及必要的證明材料。供應(yīng)商需要通過(guò)提交項(xiàng)目具體成本測(cè)算等與報(bào)價(jià)合理性相關(guān)的書面說(shuō)明、證明材料，對(duì)低價(jià)作出解釋。評(píng)審委員會(huì)判斷供應(yīng)商說(shuō)明是否合理的依據(jù)，來(lái)自于同類產(chǎn)品在主要電商平臺(tái)的價(jià)格、該行業(yè)當(dāng)?shù)匦劫Y水平等。如果供應(yīng)商拒絕提供說(shuō)明或說(shuō)明不能證明報(bào)價(jià)合理性，那么評(píng)審委員會(huì)可直接認(rèn)定該供應(yīng)商報(bào)價(jià)為無(wú)效投標(biāo)（響應(yīng)），并在評(píng)審報(bào)告中予以記錄。如此一來(lái)，這就構(gòu)成了一個(gè)完整的異常低價(jià)處置程序。

《通知》實(shí)施將對(duì)相關(guān)各方業(yè)務(wù)能力提出挑戰(zhàn)

一是對(duì)采購(gòu)人需求管理水平要求更高。為了更加徹底清除供應(yīng)商異常低價(jià)報(bào)價(jià)的“土壤”，《通知》除了要求采購(gòu)人要充分利用市場(chǎng)調(diào)查、合理分包等手段做好設(shè)定最高限價(jià)需求管理外，還明確要求采購(gòu)人在信息化建設(shè)、耗材使用量大的儀器設(shè)備等采購(gòu)項(xiàng)目上加強(qiáng)管理，原因在于這幾類項(xiàng)目是供應(yīng)商惡性低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)的“重災(zāi)區(qū)”。《通知》對(duì)于信息化建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)范尤其明確，如“采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)要求供應(yīng)商嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)開放性、兼容性標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范要求，按合同約定提供服務(wù)，在系統(tǒng)運(yùn)行過(guò)程中，不得在合同約定之外以任何名義向相關(guān)服務(wù)對(duì)象收取費(fèi)用”等。

筆者認(rèn)為，只有供應(yīng)商的信息系統(tǒng)具有開放性、兼容性，采購(gòu)人在后期系統(tǒng)升級(jí)采購(gòu)時(shí)才有可能實(shí)現(xiàn)供應(yīng)商充分競(jìng)爭(zhēng)，避免直接以單一來(lái)源采購(gòu)方式采用原信息系統(tǒng)建設(shè)供應(yīng)商。如此一來(lái)，供應(yīng)商在信息系統(tǒng)建設(shè)階段以異常低價(jià)“圈地”拿下項(xiàng)目，然后在后期系統(tǒng)升級(jí)或維保時(shí)高價(jià)拿回之前讓步的利潤(rùn)的“玩法”就不靈了。此外，要求供應(yīng)商在系統(tǒng)運(yùn)行中不得額外向服務(wù)對(duì)象收取費(fèi)用，打消了供應(yīng)商先低價(jià)拿項(xiàng)目，再通過(guò)非法收費(fèi)“堤內(nèi)損失堤外補(bǔ)”的念頭。這樣雙管齊下，可以避免之前“一分錢中標(biāo)云服務(wù)”等社會(huì)關(guān)注度高、爭(zhēng)議大的問(wèn)題再出現(xiàn)。當(dāng)然，這對(duì)采購(gòu)人的需求管理水平提出了很高的要求，需要在試點(diǎn)過(guò)程中不斷總結(jié)好的經(jīng)驗(yàn)做法。

二是對(duì)評(píng)審委員會(huì)的異常低價(jià)審查水平要求更高。長(zhǎng)期以來(lái)，評(píng)審委員會(huì)罕有對(duì)異常低價(jià)進(jìn)行成功審查的案例。究其原因，主要有三個(gè)難題：其一，審查標(biāo)準(zhǔn)不確定；其二，評(píng)審委員會(huì)成員可能對(duì)審查結(jié)果無(wú)法達(dá)成一致；其三，評(píng)審委員會(huì)認(rèn)定能力有限。

《通知》的出臺(tái)，解決了審查標(biāo)準(zhǔn)不確定的問(wèn)題。至于評(píng)審委員會(huì)對(duì)審查結(jié)果無(wú)法達(dá)成一致的難題，政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)也有規(guī)定，即按照少數(shù)服從多數(shù)的原則。比如，87號(hào)令第六十一條規(guī)定，“評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員對(duì)需要共同認(rèn)定的事項(xiàng)存在爭(zhēng)議的，應(yīng)當(dāng)按照少數(shù)服從多數(shù)的原則作出結(jié)論。持不同意見的評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員應(yīng)當(dāng)在評(píng)標(biāo)報(bào)告上簽署不同意見及理由，否則視為同意評(píng)標(biāo)報(bào)告。”至于評(píng)審委員會(huì)認(rèn)定能力不足的難題，《通知》的解決方法是既要求供應(yīng)商自證其低報(bào)價(jià)合理性，提交說(shuō)明以供評(píng)審委員會(huì)參考，又指明評(píng)審委員會(huì)要參考同類產(chǎn)品在主要電商平臺(tái)的價(jià)格、該行業(yè)當(dāng)?shù)匦劫Y水平等進(jìn)行自主判斷，這其實(shí)對(duì)評(píng)審委員會(huì)成員的能力提出了較高要求。

若干問(wèn)題仍期待試點(diǎn)結(jié)果

一是全生命周期成本報(bào)價(jià)模式有待探索。《通知》鼓勵(lì)采購(gòu)人引入全生命周期成本，在采購(gòu)文件中要求供應(yīng)商對(duì)約定期限內(nèi)的后續(xù)專用耗材、升級(jí)服務(wù)費(fèi)用等全生命周期成本進(jìn)行報(bào)價(jià)，作為評(píng)審時(shí)考慮的因素。那么這個(gè)考慮因素具體該如何執(zhí)行呢？一般來(lái)說(shuō)，采購(gòu)人既可以采取在同等情況下優(yōu)先選擇全生命周期成本較低的供應(yīng)商的方式來(lái)執(zhí)行《通知》，也可以選擇將全生命周期成本計(jì)入報(bào)價(jià)公式，通過(guò)合理配置全生命周期成本價(jià)格分比例，來(lái)達(dá)到擇優(yōu)選擇供應(yīng)商的目的。筆者認(rèn)為，具體采用哪種方式，還要看試點(diǎn)期間的實(shí)踐結(jié)果。此外，將全生命周期成本計(jì)入報(bào)價(jià)，還要參考工程招標(biāo)領(lǐng)域暫估成本報(bào)價(jià)的經(jīng)驗(yàn)，防止供應(yīng)商在全生命成本報(bào)價(jià)時(shí)，對(duì)后期維保升級(jí)等采取類似工程“不平衡報(bào)價(jià)”的手段謀取不當(dāng)利益。具體實(shí)現(xiàn)細(xì)節(jié)，也要看試點(diǎn)的完成情況。

二是供應(yīng)商報(bào)價(jià)說(shuō)明程序細(xì)節(jié)有待實(shí)踐。《通知》要求異常低價(jià)供應(yīng)商應(yīng)在評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)合理的時(shí)間內(nèi)提供書面說(shuō)明及必要的證明材料。如果采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)在評(píng)審前不對(duì)“供應(yīng)商有成本說(shuō)明的義務(wù)”作出提示，那么相關(guān)供應(yīng)商將很難提前準(zhǔn)備成本說(shuō)明材料，導(dǎo)致現(xiàn)場(chǎng)無(wú)法提供材料而被判定為無(wú)效投標(biāo)（響應(yīng)）。因此，筆者認(rèn)為，在采購(gòu)公告和采購(gòu)文件中，應(yīng)事先說(shuō)明異常低價(jià)的識(shí)別程序和標(biāo)準(zhǔn)，以提前告知供應(yīng)商，給予供應(yīng)商充分的準(zhǔn)備時(shí)間，否則將很容易引發(fā)質(zhì)疑投訴。同時(shí)，供應(yīng)商提交說(shuō)明材料導(dǎo)致的評(píng)審時(shí)間延長(zhǎng)，以及代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)何時(shí)要求供應(yīng)商可以離開評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)而不必一直等候，都對(duì)代理機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場(chǎng)組織工作提出了新要求。這一系列程序細(xì)節(jié)如何順暢執(zhí)行，也有待于試點(diǎn)中的實(shí)踐結(jié)果。

三是評(píng)審委員會(huì)價(jià)格判斷細(xì)節(jié)執(zhí)行力度有待總結(jié)。《通知》規(guī)定評(píng)審委員會(huì)應(yīng)結(jié)合“同類”產(chǎn)品而非“同樣”產(chǎn)品的電商平臺(tái)價(jià)格，來(lái)判斷供應(yīng)商報(bào)價(jià)的合理性。這是很有策略性的規(guī)定，畢竟電商平臺(tái)上不一定有完全一樣的產(chǎn)品報(bào)價(jià)。從國(guó)際組織類似做法來(lái)看，WTO中的價(jià)格替代策略就是用類似經(jīng)濟(jì)情況的B國(guó)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來(lái)替代A國(guó)的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，借用B國(guó)的數(shù)據(jù)來(lái)評(píng)價(jià)A國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位。但實(shí)踐中，評(píng)審委員會(huì)是否敢用“類似”而非“同樣”的產(chǎn)品電商平臺(tái)價(jià)格來(lái)進(jìn)行異常低價(jià)判斷？類似產(chǎn)品與評(píng)價(jià)產(chǎn)品的區(qū)別應(yīng)在怎樣一個(gè)合理范疇？這些都有待在試點(diǎn)中逐步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。按照《通知》規(guī)定，異常低價(jià)的判斷僅針對(duì)最低價(jià)。如果最低價(jià)已經(jīng)被判定為異常低價(jià)并作為無(wú)效投標(biāo)（響應(yīng)），且出現(xiàn)了次低價(jià)仍在剩余供應(yīng)商報(bào)價(jià)中有異常低價(jià)的嫌疑，具體認(rèn)定程序如何開展，也有待實(shí)踐豐富。

四是評(píng)審場(chǎng)所配套措施有待優(yōu)化。《通知》要求評(píng)審委員會(huì)要綜合考慮產(chǎn)品在主要電商平臺(tái)的價(jià)格、該行業(yè)當(dāng)?shù)匦劫Y水平等情況，判斷供應(yīng)商報(bào)價(jià)是否屬于異常低價(jià)。這些數(shù)據(jù)要么由代理機(jī)構(gòu)事先查詢并準(zhǔn)備，要么需要評(píng)審委員會(huì)在評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)查詢。目前，政府采購(gòu)項(xiàng)目基本已經(jīng)完成公共資源交易平臺(tái)的入場(chǎng)交易，而一些公共資源交易中心采取了不允許代理機(jī)構(gòu)進(jìn)入評(píng)審室，不允許評(píng)審室接入互聯(lián)網(wǎng)等管理模式。這些評(píng)審場(chǎng)所的配套管理模式或硬件準(zhǔn)備，也需在試點(diǎn)過(guò)程中逐步優(yōu)化完善。

五是罰則落地有待案例明確。《通知》為了敦促評(píng)審委員會(huì)負(fù)起責(zé)任，規(guī)定如果有異常低價(jià)情形，評(píng)審委員會(huì)未根據(jù)采購(gòu)文件規(guī)定作出處理的，試點(diǎn)地區(qū)財(cái)政部門應(yīng)按照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第七十五條追究評(píng)審專家的法律責(zé)任。那么評(píng)審委員會(huì)中的采購(gòu)人代表出現(xiàn)前述問(wèn)題，也可以依據(jù)以上規(guī)定進(jìn)行處罰嗎？答案顯然是否定的。政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)評(píng)審委員會(huì)中“采購(gòu)人代表”與“評(píng)審專家”進(jìn)行了嚴(yán)格區(qū)分。例如，87號(hào)令第四十七條規(guī)定，“評(píng)標(biāo)委員會(huì)由采購(gòu)人代表和評(píng)審專家組成，成員人數(shù)應(yīng)當(dāng)為5人以上單數(shù)，其中評(píng)審專家不得少于成員總數(shù)的三分之二。”因此，筆者認(rèn)為，《通知》前述的處罰要求針對(duì)的是評(píng)審委員會(huì)中的評(píng)審專家，并不包括采購(gòu)人代表。換言之，對(duì)未按要求識(shí)別異常低價(jià)評(píng)審委員會(huì)中采購(gòu)人代表的處理，需要有關(guān)部門在試點(diǎn)過(guò)程中結(jié)合政府采購(gòu)法律法規(guī)的立法精神，或參照政務(wù)處分法律法規(guī)，出臺(tái)相關(guān)規(guī)范性細(xì)則予以明確，或通過(guò)公開典型案例予以執(zhí)法尺度的統(tǒng)一。

此外，如果出現(xiàn)供應(yīng)商成本說(shuō)明材料不實(shí)等情況，是否觸發(fā)相應(yīng)處罰？畢竟從原理上講，供應(yīng)商成本說(shuō)明材料等也應(yīng)當(dāng)屬于響應(yīng)文件的一部分。如果出現(xiàn)了虛假材料，財(cái)政部門是否需要依照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》相關(guān)規(guī)定，認(rèn)定供應(yīng)商“提供虛假材料謀取中標(biāo)、成交”并進(jìn)行處罰？這些都需要在試點(diǎn)過(guò)程中逐步完善。

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