如何提高采購文件示范文本的標準化

【探討與爭鳴】

如何提高采購文件示范文本的標準化

■ 曹瓊瑤 潘穎穎

采購文件示范文本作為政府采購領域一種標準化、規范化、普適化的文件，在規范政府采購活動、促進公平競爭、提高采購效率等方面具有重要作用。標準化的采購文件示范文本以《中華人民共和國政府采購法》及其實施條例為基礎，承載著不同項目各具特色的采購需求、評分標準和合同條款。本文將深入剖析采購文件示范文本的建設現狀和相關思考，以期為構建更加公平、透明、高效的政府采購體系提供有益思考。

示范文本建設現狀分析

我國政府采購工作從1996年開始試點，經過近30年的發展，已形成了一套較為完整的政府采購制度體系，涉及采購方式、采購需求、評價標準、合同內容、履約驗收、爭議解決等采購活動的方方面面。

但與國際先進做法相比，還存在一定差距。目前，許多發達國家和國際組織已經建立了一套成熟且高效的政府采購標準化體系。例如，歐盟有統一的政府采購指令，規定了詳細的采購程序和文件標準化要求；世界銀行和聯合國等國際組織也發布了各自的采購指南，強調采購過程中文件的標準化和透明度。這些標準化措施通常從不同層面涵蓋采購文件的格式、語言、供應商資格要求、技術規格說明、供應商評價等要素，旨在確保全球范圍內政府采購活動的公平性和效率。

縱觀我國采購文件標準文本的發展歷程與現狀，與國際成熟做法相比還存在一定差距。

——統一的采購標準文本體系尚未建立。盡管政府采購文件標準化的重要性已被廣泛認同，但相關的法規政策還不夠健全。不同地區政府采購發展并不平衡，各地根據本地經濟發展需要，在法律法規允許的框架內，對政府采購有很多特色化、個性化的做法，客觀上也導致制定全國統一的采購文件示范文本時機尚不完全成熟。此外，相較于國際實踐，我國在采購文件電子化制作、供應鏈管理、履約驗收等方面的應用也較為滯后。

——人才及經驗技術短缺。高質量的政府采購文件標準化需要專業的人才和先進技術支持，我國目前在這方面仍存在較大缺口。全國開設政府采購專業的高等院校屈指可數，畢業人數對于龐大的需求市場而言杯水車薪。從參與政府采購的四方人員來看，人才缺口巨大。一是采購人代表。采購人代表往往是單位的項目經辦人員，對于項目的需求、目的等方面有充分了解，但對于采購政策往往一知半解，甚至一片空白。二是采購代理人員。采購代理機構大量的從業人員是通過師傅帶徒弟的“傳幫帶”方式學習政府采購知識，在工作中通過大量的實戰操練，逐漸掌握業務知識。這種方式培養起來的一線人才具備較強的實操經驗和能力，但對于政府采購的底層理論研究涉獵較少，理論知識相對薄弱。三是供應商。供應商參加政府采購項目的頻次、范圍、地域，決定了其對于政府采購知識的了解程度。不同供應商之間對于政府采購知識的掌握程度差異巨大，甚至同一供應商的不同人員也差距明顯。四是評審專家。評審專家主要是掌握其專業領域的知識，對于政府采購知識的了解往往以評審流程、回避原則、廉潔教育為主，缺乏理論深度。

——采購相關方協調困難。政府采購涉及采購人、采購代理機構、供應商、監督管理部門等多個相關方，增加了采購文件標準文本落地實施的復雜性。采購人希望在預算許可范圍內買到最優質的服務、貨物或工程。供應商竭盡所能地希望謀取中標。代理機構希望在法律法規框架內實現公平、公正、公開，既要避免采購人設置不合理的條款對供應商進行差別待遇，又要防止供應商惡性競爭、虛假承諾甚至通過圍串標方式謀取中標。而監督管理部門更看重采購全流程的監管檢查、合理制定規則、維護公平正義。各方之間存在較大的立場和認知差異。改變各地各方已有的工作流程和習慣，推動全國性采購文件標準文本的制定和頒布，尚需要技術、時間和持續的努力。

制定示范文本的幾點思考

采購文件編制是政府采購流程中的關鍵環節，其質量直接影響到政府采購的公正性、透明度和效率。然而，在實際操作中，政府采購文件編制面臨著諸多難點，這些難點問題的解決方案直接影響示范文本的制定結果。

——建立科學規范的評審因素。隨著我國政府采購制度的不斷完善和規范，在采購實施過程中，如何確保采購過程的公正性、透明度及高效率成為關鍵問題。評審因素設置的核心在于將商務、技術、價格等多個維度的評價指標通過最優化的權重分配，對供應商所提供貨物、服務的質量進行量化評分，最終根據綜合得分高低決定中標（成交）供應商。

筆者根據政府采購法律法規的規定及實踐經驗積累，總結歸納了評審因素設置要遵循的七項原則，即相關性原則、對應性原則、可偏離性原則、量化細化原則、非指向性原則、非限定性原則及政策性原則。相關性原則要求評審因素的設置必須與評審對象的核心目標、性能或成果直接相關，確保評價的有效性和公正性。對應性原則要求評審因素的設置應與評價對象的性質、特點和評價目的相對應，確保評價的適宜性，避免主觀臆斷和偏見的影響。可偏離性原則允許供應商在某些評價指標上存在一定的差異，能夠更好地反映供應商的個性化和創新性，避免評審結果過于單一刻板。《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》規定評審因素應當細化量化，且與相應的商務條件和采購需求對應，據此引申出量化細化原則，貫穿評審指標始終。非指向性原則要求評審指標不能有意或無意地指向特定供應商或產品，避免傾向性和歧視性，保證評價的客觀性和公平性。而將專利、商標、品牌設置為評審因素則違反了非限定性原則。政策性原則體現在評審因素的設置應符合相關法律法規和政策導向，發揮政府采購的公共政策功能。

——重視采購需求的制定與評審因素的細化量化。采購需求制定與評審因素的細化量化是政府采購工作中的重要環節，直接關系到采購項目的質量和效率。

采購需求制定是采購流程的第一步，也是最為關鍵的一步。它要求采購人明確自己的實際需求，包括所采購標的的種類、數量、質量標準、人員配置、服務標準、履約時間、驗收方法等。對于采購需求的制定方案，業內存在兩種觀點：一種觀點認為，項目不同、金額不同、應用場景不同、采購人偏好不同，則對應的需求也不同；另一種觀點認為，需求可以完全標準化，用標準化的需求適配各種應用場景，保障公平性和穩定性。筆者認為，兩者結合更有利于編制科學、合理、完善的采購需求。對于通用類項目采購，可制定標準化的需求文本，如財政部發布的計算機、服務器、操作系統、物業等需求標準。對于定制類項目，如軟件開發、藝術品設計、活動策劃等，則更強調個性化的需求編制，能夠體現項目差異性和針對實際需求的量身定制性。

評審因素的細化量化建立在科學完善的采購需求編制基礎之上。評審因素主要包括以下幾個模塊：一是價格評審模塊。在法律許可范圍內，根據項目的特點和性質合理設置價格分權重，避免價格分權重過高或過低。二是技術評審模塊。技術指標應具體明確，可量化的指標要給出具體的數值要求，如產品的性能參數、規格尺寸、為項目服務的人員數量及資質要求等。對于需要專家主觀判斷的技術方案要細化，對于技術服務的要求也要明確。比如，對于售后服務承諾、培訓方案等，應根據內容的完善性、有效性等進行評分。三是商務評審模塊。供應商資信和業績是重要的商務評審因素，應明確不同資信等級和業績情況的得分標準，一般以量化形式呈現。

——發揮政策導向，優化營商環境。建立公平、公正的交易環境，助力營商環境持續優化，是發揮政府采購政策導向的應有之意，但在實踐中依然面臨不小的挑戰。一是各地經濟發展不平衡，政策執行力度有待加強。比如，部分地區對政府采購扶持中小企業政策執行得不夠嚴格，存在預留份額不足、價格評審優惠落實不到位等問題。二是對于創新采購方式執行經驗不足，扶持政策細則不夠明確，存在落地難的問題。三是一些中小企業在技術水平、管理能力、產品質量等方面還存在不足，難以滿足政府采購的高標準要求。

面對上述困難，在設計示范文本時要注意以下內容：一是支持創新發展。優先采購被認定為首臺套產品和“制造精品”的自主創新產品。二是支持綠色發展。強制或優先采購節能產品、優先采購環境標志產品，鼓勵采購單位將綠色建材性能、指標等作為實質性條件納入采購文件和合同，推廣使用綠色包裝，優先采購綠色包裝產品、綠色物流配送服務以及循環利用產品。三是支持中小企業發展。預留采購份額專門面向中小微企業，且允許中小微企業通過聯合體、合同分包等方式提高成交率。以固定條文形式嚴格執行小微企業價格扣除制度，提高預付款比例，加快資金支付進度，便捷中小企業信用融資。四是平等對待內外資企業和符合條件的破產重整企業，切實保障企業公平競爭，平等維護企業的合法權益。

——借助人工智能，提高評審質量。評審專家管理是政府采購的又一個難點。比如，部分專家知識更新滯后、專業方向不匹配、專業能力不足，或者在評審時責任心不強、敷衍了事，更有甚者徇私舞弊、利益尋租，擾亂正常的市場秩序。隨著人工智能的飛速發展，筆者認為，可充分借助AI提高評審質量。一方面，通過標準化的示范文本建設，助推信息系統結構化改革，為AI準確抓取信息提供字段基礎。另一方面，利用集中采購機構的業務數量優勢及沉淀的海量采購信息，訓練AI問答系統，輔助專家評審。同時，通過圖形文字識別等技術，批量抓取各投標人的量化指標，協助專家完成客觀分評審。此外，AI還可以在流程控制、風險預警及監測方面發揮積極作用。

（作者單位：浙江省杭州市公共資源交易中心）

本報擁有此文版權，若需轉載或復制，請注明來源于中國政府采購報，標注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責任。