如何避免因“格式性”要求而廢標

【實務探討】

如何避免因“格式性”要求而廢標

■ 本報記者 鄭楊

在激烈的招投標競爭中，不少供應商因自身技術方案過硬、報價合理而感覺中標志在必得，卻最終因標書“格式性”問題被直接廢標，與項目失之交臂。

近期，就有多家供應商向記者反映，他們對采購文件中格式性要求的設置存疑。有監(jiān)管部門相關負責人也向記者表示，“格式性”問題已成為投標的“高頻雷區(qū)”。而究竟何為“格式性”問題？蓋章簽字疏漏、文件順序瑕疵等是否必然導致廢標？這些“格式性”要求作為實質(zhì)性條款是否可以？就此，記者對業(yè)內(nèi)多名專家進行采訪。

“與時俱進”的格式雷區(qū)

在“紙質(zhì)投標時代”，格式性要求更多體現(xiàn)在排版、裝訂、蓋章、簽名、密封等形式上，這些瑣碎的“形式規(guī)范”常常成為供應商參與政府采購競爭的“隱性門檻”，導致“未競先敗”的現(xiàn)象層出不窮。隨著政府采購數(shù)智化建設的不斷推進，格式性問題也隨之演變，原有裝訂、紙張、密封等問題雖已大幅減少，但同時，掃描件清晰度不足、PDF文件未按指定結構分層、電子簽章位置不規(guī)范等問題，也成為新的廢標雷區(qū)。一家供應商相關負責人告訴記者，“以前怕文件沒裝訂好被拒，現(xiàn)在怕PDF生成時錯了一頁被廢標。”雖然技術升級了，但“形式大于內(nèi)容”的問題依然存在。

在采訪過程中，記者發(fā)現(xiàn)，哪些問題屬于格式性要求，又是否能夠列為實質(zhì)性條款，本身就存在較大爭議。比如在《中國政府采購報》第1412期，圍繞“供應商因未履行實質(zhì)性條款——沒有同時加蓋簽名章并本人簽字，而被判定為投標無效”這一話題，就聽到了很多種聲音。廣東省一家供應商相關負責人告訴記者，去年他們就遇到了這樣的問題，5位評審專家中有4位專家認為投標應當有效；而甘肅省某市財政局相關負責人則表示，在當?shù)仡愃瓢咐?，評審專家一致認為這種情形不符合采購文件的實質(zhì)性要求，應作無效處理。

這種“同案不同判”的現(xiàn)象并非個例。記者梳理公開案例發(fā)現(xiàn)，諸如供應商未提供“信用中國查詢截圖”、響應文件封面未蓋章、承諾書簽署落款等格式問題導致的廢標糾紛比比皆是。另外，還有些項目則因投標文件未按指定格式分頁直接被篩查淘汰。一讀者曾在《中國政府采購報》后臺留言：“有時候不是我們沒認真做標書，而是不同項目、不同專家對‘格式合規(guī)’的理解差異太大，讓人無所適從。”

業(yè)內(nèi)專家黃超告訴記者，這些案例暴露出當前政府采購活動中格式性要求的兩個核心問題：一是某些形式要求與實質(zhì)性要求邊界模糊，二是不同地區(qū)、不同評審專家對格式要求的理解存在顯著差異。

格式性要求“邊界”何在

究竟何為“格式性要求”？記者翻閱了各種政府采購法律法規(guī)，并未找到明確的定義。但是，結合《中華人民共和國政府采購法實施條例》第二十條及財政部《關于促進政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》（財庫〔2019〕38號，以下簡稱38號文）的規(guī)定，諸多專家給出了比較清晰的解釋。

“可以將格式性要求理解為與投標（響應）文件實質(zhì)性內(nèi)容無直接關聯(lián)的形式化要求?！敝姓袊H招標有限公司法務經(jīng)理王欣對記者說，“其主要目的是保證采購文件的規(guī)范性、統(tǒng)一性和可讀性，便于供應商編制投標（響應）文件、評審專家對投標（響應）文件進行評審等。”

江蘇博事達律師事務所律師杭正亞進一步向記者解釋，格式性要求指未列入實際性要求的、與采購文件實質(zhì)性內(nèi)容無關的、形式方面的各種要求，涵蓋文件結構、表格填寫與模板使用、裝訂密封形式、簽字或簽章選擇、其他形式等五類問題。其核心功能是保證投標（響應）文件的規(guī)范性，而非評判投標（響應）文件的有效性或供應商的實力。

對此，山東省濰坊市財政局財稅高級經(jīng)濟師蔣守華直言：“諸如之前提到的，因電子技術兼容環(huán)境而導致的投標文件格式問題，不應成為否決供應商投標資格的理由。38號文對遏制以‘格式不符’為由排斥合規(guī)企業(yè)的做法具有顯著效果?！?/p>

盡管“格式性”要求的內(nèi)涵已較為清晰，但在實際操作中，仍常被“拔高”為實質(zhì)性條款，并被“合理”包裝。這就使得條款性質(zhì)的判定標準成為業(yè)內(nèi)持續(xù)爭論的焦點問題。

采訪中，專家們表示，要明確實質(zhì)性要求的界定范圍。采購文件中的實質(zhì)性要求通常涵蓋三大類：一是技術要求，包括關鍵性技術參數(shù)及允許偏離的范圍；二是合同條件，涉及標的、數(shù)量、質(zhì)量、價款支付等核心條款；三是招標投標規(guī)則，如投標有效期、保證金等程序性要求。

黃超告訴記者，確定實質(zhì)性條款的合理性，要考慮條款的基本立意和作用。如相關條款是否降低了供應商合規(guī)成本及聚焦公平競爭等。政府采購涵蓋行業(yè)廣、政策雜，疊加地方政策差異、預算標準不一等變量，供應商極易因理解偏差導致技術性失誤，可以通過提供標準化模板（如承諾函、報價表），并對易錯點進行標注，能有效引導供應商精準響應需求。

要讓實質(zhì)性要求設置更合理

除上述問題外，多位受訪者反映，采購文件將格式性要求設置為實質(zhì)性條款的這類情形給他們帶來較大困擾。根據(jù)《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第六十三條第二款規(guī)定，此類情形常導致其投標被認定為無效。

如何避免形式審查異化為市場壁壘，讓市場資源充分涌流，多位業(yè)內(nèi)人士指出，破解這一難題需回歸采購本質(zhì)，在制度設計與執(zhí)行層面尋求突破。

“要有效解決格式性問題，監(jiān)管部門、評審專家和政府采購當事人都要緊緊抓住‘投標文件是供應商真實意愿的表達’這個關鍵要點，要始終堅持‘供應商應當對其投標文件內(nèi)容的真實有效性負責并承擔相應的法律責任’這個目標導向，引導和推動政府采購關注的焦點從程序形式轉向結果能力。”天津市公共資源交易中心王永鋒表示，采購人和采購代理機構在設置實質(zhì)性要求時，一是要注意設置的初衷，避免給潛在供應商“挖坑埋雷”；二是要充分考慮實踐中驗證的多種可能性，簡化明確供應商提供驗證的材料；三是要以醒目的方式標注實質(zhì)性要求，提醒供應商注意和重視，從而可以達到減輕供應商負擔，提高評審工作質(zhì)效。

從合理設置實質(zhì)性要求方面，王欣也談道，“一方面，如果采購的技術或者商務要求有國家強制性標準，則必須在采購文件中予以明確并標注為實質(zhì)性要求。另一方面，采購人可以根據(jù)項目需要合理設置實質(zhì)性要求?！?/p>

她表示，實質(zhì)性要求的設置應遵循必要性、非歧視原則、明示原則。必要性原則，即實質(zhì)性要求的設置應與采購標的的質(zhì)量、服務具有直接且不可替代的關聯(lián)性，不得設置與合同履行無關的條件。非歧視原則要求不得指向特定供應商或特定產(chǎn)品，所涉及的技術參數(shù)應保證至少3個以上品牌可滿足。明示原則要求須使用“★”等醒目符號標注實質(zhì)性條款。

杭正亞告訴記者，格式性問題一般不影響投標（響應）文件的實質(zhì)性內(nèi)容，但有時可能會因違反招標（采購）文件的形式要求而被認定為“未響應招標（采購）文件”影響評審結果，進而形成爭議。

而如何盡量避免爭議？杭正亞強調(diào)，一是招標（采購）文件應清晰規(guī)定“實質(zhì)性”要求，包括技術性條款，如技術參數(shù)、質(zhì)量標準、規(guī)格型號、服務規(guī)范等；商務性條款，如投標有效期、投標保證金、合同價款形式等；法律性條款，如資格要求、符合性審查要求、履約保函等。二是切勿將一般格式性問題規(guī)定為“實質(zhì)性”要求，嚴格執(zhí)行38號文的規(guī)定。三是對細化強制性格式與建議性格式的不同要求，例如對“是否加蓋公章”，可直接規(guī)定為實質(zhì)性要求；而對建議性格式要求，可允許輕微偏差，但需說明不影響評審。

“未來改革的關鍵，在于將‘滿足實際需要’的原則轉化為可操作的細則，既守住公平競爭的生命線，也為市場創(chuàng)新保留彈性空間。唯有如此，才能有效避免以各種非正當理由排斥供應商投標的行為發(fā)生?！笔Y守華表示。

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