期待一張“公平競爭入場券”

編者按：政府采購代理機構（以下簡稱代理機構）是政府采購活動中的一個重要主體，隨著“放管服”改革的不斷推進，代理機構行業呈現出蓬勃發展的態勢，目前，全國有5萬多家代理機構。然而，在快速發展的同時，代理行業也面臨著同質化競爭、專業能力不足等發展困境。財政部去年年底出臺了《政府采購代理機構監督檢查暫行辦法》，旨在進一步加強對代理機構的監管，規范市場秩序，為優質代理機構創造更好的發展空間。本報特邀業內專家學者、實務工作者共同探討如何為代理機構營造良好營商環境，推動行業高質量發展。

期待一張“公平競爭入場券”

——專家共話代理機構營商環境優化之路

主持人：

中國政府采購報記者                                   馬金眈 鄭楊

嘉賓：

最高人民檢察院計劃財務裝備局政府采購處處長                  李明

南京審計大學副校長                                          裴育

中貿國際工程招標（北京）有限公司負責人                        成凱

中技國際招標有限公司第七業務部副總經理                      陳剛

四川國際招標有限責任公司總經理                              張帆

湖北省招標股份有限公司黨委書記、董事長                       黎明

行業困境

從同質競爭到專業瓶頸

主持人：當前代理機構發展面臨哪些主要挑戰？

成凱：一是市場供需失衡，近年來，受經濟形勢影響，政府采購市場規模有所收縮。然而，代理機構數量仍在增加，行業競爭白熱化，使得無論是大型國企還是中小民營企業都感受到經營壓力。二是企業差異顯著，不同類型企業的應對能力差異也比較明顯。比如大型國企能夠憑借品牌優勢更受采購人青睞，但受制于較高的人力、運營成本，對業務規模依賴較強。所以一旦市場收縮，收入會直接受到影響。但對于民營代理機構來說，雖然客戶資源不如國企，但經營靈活性強，能通過精減人員、縮減成本等方式適應市場波動。

陳剛：確實現在行業準入門檻降低導致代理機構數量激增，整個市場呈現“僧多粥少”局面。為爭奪業務，許多機構以“零元代理費”“超低價”作為競爭手段，甚至通過惡意拼價、違規迎合采購人需求來維持生存，形成惡性循環。這種“內卷化”競爭不僅壓縮利潤空間，還迫使部分代理機構忽視服務質量，損害行業整體聲譽。同時，許多代理機構還面臨轉型困難、專業化發展受阻的困境。如有的代理機構仍固守傳統程序化服務模式，依賴“拉關系”獲取業務，忽視專業化能力建設。加之低價競爭導致資源投入不足，難以向全過程咨詢、差異化服務轉型。此外，電子化采購推進緩慢，也制約了服務效率提升。這些困境的根源在于“量變”未能有效轉化為“質變”。

張帆：門檻降低后，代理機構數量激增，部分機構缺乏熟悉政府采購法規、項目管理、電子化操作的專業人才，難以滿足采購人多元化、高標準的服務需求。隨著政府采購向“績效導向”轉型，采購人對全流程咨詢、需求管理、履約驗收等增值服務需求激增，但多數代理機構仍停留在“程序代理”層面，缺乏差異化及專業服務能力，如接受采購人委托確定采購需求，難以滿足采購人從“合規采購”到“價值采購”的升級需求。部分采購人還對代理機構能力存疑，傾向于自行組織采購或過度干預，削弱代理機構的專業價值。部分采購人將代理機構視為“程序執行者”，而非專業顧問，忽視其在需求調研、風險防控等方面的價值。此外，在協助解決質疑投訴方面，近年來質疑投訴數據呈顯著增長趨勢，尤其是“惡意”質疑投訴數量持續增長，呈現“職業化”趨勢。這種行為嚴重擾亂政府采購市場正常秩序，也給代理機構帶來了極大的質疑投訴處理工作壓力。具體而言，代理機構缺乏法定的調查取證權，在證據收集與認定方面較為困難，也存在較大的處理時限壓力。

李明：行業發展面臨兩大掣肘：一是代理機構發展缺乏正向評價體系，采購人一般關注處罰等負面評價去規避已經顯現問題的代理機構。但從正面評價的角度，何為“不合格”？何為“合格”？何為“優秀”？市場評價較為模糊，導致采購人在選用時沒有客觀標準，制約了優秀代理機構的發展。二是代理機構業務范圍界定不明晰，采購項目的需求調查、預算評估、履約驗收、績效評價等工作是否屬于代理機構正常業務范圍？采購人能否直接委托代理機構開展以上工作？這些問題沒有明確的界定。有的代理機構業務場景單一、服務鏈條不完整，不利于自身發展和服務好采購人。

裴育：現在代理機構專業能力與服務質量參差不齊，部分代理機構執業能力和專業水平未隨數量增長同步提升，難以滿足采購人專業化需求，尤其在政策解讀、流程合規性等方面存在短板。另外，現在代理機構缺乏統一行業標準與評價體系，現行制度對代理機構服務質量、績效評價等缺乏明確標準，導致優秀機構難以凸顯優勢，采購人選擇時缺乏客觀依據。

黎明：據我們了解，多數代理機構服務內容無差異，工作內容僅包含編制采購文件、組織開評標、發放中標通知書、協助采購人處理質疑投訴等。很多代理機構編制采購文件采用“拿來主義”，即采購需求由采購人提供，采購方式、評審因素等都由采購人確定。隨著電子化采購的普及，采購文件和采購程序也越來越固化，傳統代理機構的代理服務附加值低，替代成本低，采購人滿意度低，對代理機構的依賴性低，同質化競爭態勢非常明顯。以湖北省為例，截至2024年，備案代理機構數量超3100家，但政府采購項目數量并未同比例增長，行業競爭激烈。

政策賦能

從信用評價到專業提升

主持人：政府部門采取了哪些有效措施促進代理機構發展？

裴育：現在地方通過建立信用評價體系對代理機構進行動態評分，如廣西壯族自治區通過“定規則、優服務、強監管”規范行業發展，并且提供專業化培訓與技術賦能，通過定期培訓等方式提升代理機構專業能力，促進其向專業化、精細化轉型。財政部還推動代理機構網上自愿登記制度，結合動態監管清理嚴重違法失信代理機構，釋放市場空間給優秀機構。這些積極舉措進一步規范市場秩序，減少“劣幣驅逐良幣”現象；提升行業專業化水平，增強采購人信任度；優化資源配置，推動代理機構從“量增”轉向“質升”。

黎明：湖北省財政廳出臺《湖北省政府采購代理機構記分管理辦法（試行）》，對代理機構執業行為進行“駕照式”記分管理，代理機構違法違規行為在網上一目了然。此外，湖北省政府采購協會制定了《湖北省政府采購社會代理機構服務規范》，進一步規范社會代理機構的服務行為。在推動行業高質量發展方面，湖北省還引導代理機構轉型與升級。2024年，湖北省財政廳選取黃岡市、襄陽市等10個地區作為政府采購“大代理”先行區試點，以“大代理”新理念，探索政府采購全過程咨詢服務模式，實現從傳統的事務性代理向全鏈條、智能化、高附加值服務的跨越。提高代理機構專業能力。代理機構轉型升級對專業人員的項目經驗、學習能力、分析能力及專業素養提出更高要求，代理機構應該加強在咨詢、造價、財務、法律等專業領域的人才儲備，作為咨詢服務延伸的專業支撐。湖北省以政府采購協會為牽頭主體，搭建了政府采購協會云平臺，為全省政府采購從業人員提供從學習培訓到考試交流一體化的服務，推動建立從業人員分級培訓、推行持證上崗機制。

成凱：我們公司在北京，北京市財政局為代理機構提供了免費的政府采購電子交易平臺，發布了采購文件統一范本，為供應商節省了大量的時間和采購文件購買費用，為代理機構節約了電子平臺建設費用和資料儲存費用。

張帆：我們也關注到，四川省財政廳于2017年12月制訂了《四川省政府采購代理機構信用評價辦法》，成都市財政局于2020年11月制訂了《成都市政府采購誠信評價實施細則》。今年3月，四川省財政廳還發布《關于試行政府采購代理機構在線評價工作的通知》，依托四川省政府采購一體化平臺試行代理機構在線評價工作，目前該項工作已經啟動。

陳剛：我們了解到不同地區有不同的做法。在規范代理機構行為方面，浙江省平陽縣的“代理碼”模塊、河南省西峽縣的積分制評價機制等，對代理機構及從業人員的行為進行全過程管理和監督，有效促使代理機構依法依規開展業務，減少違規行為發生。

發展建言

從制度完善到生態構建

主持人：您認為代理機構在發展過程中還需要哪些支持？

李明：需要盡快組建行業協會，開展正向評價工作，同時加強行業自律管理，從收費管理、業務管理、培訓提升、人員注冊管理等方面提升行業整體水平。

張帆：作為代理機構，希望從政策上引導鼓勵代理機構加速向專業化轉型發展，通過“政府干預+市場行為”的方式逐步淘汰為項目而生的代理機構。適當放寬對代理服務費定價的控制，將服務費定價交還給采購人與代理機構，由雙方根據服務范圍、服務期限、專業要求等自行協商確定，以提高代理機構的積極性和服務質量。同時，希望充分發揮行業協會的作用，可以組織開展行業培訓、交流活動，制定行業自律規范，維護代理機構的合法權益，促進行業健康發展。此外，從政策層面希望能夠進一步明確采購人與代理機構之間的權責關系，糾正采購人“三年為期”等觀念，避免采購人對代理機構提出不合理要求，完善代理機構的從業環境。

成凱：作為民營的代理機構，我認為民營企業已經在市場競爭的不利環境中展現了較強的適應能力，但我們最核心的訴求是希望政策執行能夠真正做到公平公正。事實上，對民營企業來說，最大的扶持是建立一個真正公平的競爭環境。只要確保規則平等適用、執行到位，我們就有信心在現有市場條件下找到生存和發展空間。

陳剛：作為代理機構，我們希望政府出臺相關政策，鼓勵代理機構向專業化、多元化、智能化方向發展，如對開展全過程工程咨詢業務、數字化轉型的代理機構給予一定的財政補貼或稅收優惠。加強對招標代理市場的監管，打擊惡意競爭、串通投標、違規操作等行為，營造公平、公正、有序的市場環境。建立統一的代理機構信用評價體系，將信用評價結果與市場準入、項目分配等掛鉤，引導代理機構誠信經營。在人才培養與引進方面，可以“提前布局”，建立招標代理專業人才的培養體系，與高校、職業院校合作，開設相關專業課程，培養具有招標采購、法律、財務、技術等多方面知識的復合型人才。鼓勵代理機構引進高端人才，如具有豐富行業經驗的專家、學者等。在信息化建設方面，鼓勵代理機構利用大數據、人工智能、區塊鏈等先進技術，提升服務質量和效率。在此基礎上，支持代理機構開展技術創新和應用研究，如開發智能招標文件編制系統、風險評估模型等，提高招標代理工作的智能化水平。當然，從市場環境角度考慮，我們還希望行業協會加強行業自律，制定行業規范和職業道德準則，組織開展行業自律檢查和評估，對違反行業規范的機構進行懲戒。定期組織代理機構之間的交流活動，分享經驗、案例和最佳實踐，促進共同發展。

黎明：建議構建校企協同育人機制，推動與高校合作開設采購與供應鏈相關專業課程，培養懂法律、懂工程管理、懂數據分析的復合型人才。引入職業能力認證體系，可以以協會為主體，通過開展分級分層培訓，加強政府采購全流程、合規管理等實務培訓，建立“學習—考核—認證”閉環體系，探索持證上崗機制。落實政府采購關于代理機構人員要求的規定，加強代理機構“專職從業人員不足5人”等不合規的檢查力度，引導代理機構逐漸完善內控制度建設、組織架構建設、人才隊伍建設，確保代理機構能夠提供符合規范的政府采購代理服務。

裴育：在支持代理機構發展方面，一是政策支持與制度保障。通過完善代理機構分級分類管理政策，為優秀機構提供參與高復雜度項目的綠色通道；出臺激勵措施（如稅收優惠），鼓勵機構投入專業能力建設。二是行業自律與標準化建設。鼓勵成立行業協會，制定服務標準、職業道德規范等，推動行業自律；建立全國統一的代理機構服務質量評價指標，為采購人選擇提供參考。三是強化采購人內控管理，推動其根據項目需求科學選擇代理機構，避免“唯低價”傾向。建立采購人與代理機構的長期合作機制，促進服務深度與穩定性。四是構建結果導向的政策環境。在監管中實施“包容審慎”原則，對合規優秀機構減少檢查頻次，側重指導幫扶；推動采購結果與預算績效掛鉤，激勵代理機構聚焦服務質量而非短期利益。財政部出臺《政府采購代理機構監督檢查暫行辦法》，進一步加強對代理機構的監管，對“僵尸機構”“不合格機構”有效清退，也是對代理機構營商環境的改善，將更多發展空間留給合規代理機構、優秀代理機構。

主持人：各位嘉賓的精彩發言讓我們看到，代理機構高質量發展需要政府部門、行業協會、代理機構等多方協同。既要加強監管，規范市場秩序，又要完善政策激發活力；既要推動行業自律建設，又要促進代理機構轉型升級。唯有構建公平競爭、優勝劣汰的市場環境，才能真正為優質代理機構發放“公平競爭入場券”，助力政府采購營商環境持續優化。

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