探尋政采投訴處理工作的監(jiān)管效能提升路徑

【一線思考】

探尋政采投訴處理工作的監(jiān)管效能提升路徑

■ 琚夢(mèng)清

在深化“放管服”改革與優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的背景下，政府采購(gòu)?fù)对V處理已成為衡量政府治理能力的重要標(biāo)尺。監(jiān)管部門(mén)如何在法治框架下構(gòu)建高效投訴處理機(jī)制，既是落實(shí)《政府采購(gòu)領(lǐng)域“整頓市場(chǎng)秩序、建設(shè)法規(guī)體系、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展”三年行動(dòng)方案（2024—2026年）》的內(nèi)在要求，又是推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。筆者從全流程治理視角探究投訴處理工作的監(jiān)管效能提升路徑，為優(yōu)化政府采購(gòu)領(lǐng)域法治化營(yíng)商環(huán)境提供決策參考。

法律依據(jù)與制度框架

《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）第五十二條至第五十八條系統(tǒng)構(gòu)建了供應(yīng)商質(zhì)疑投訴的法定程序框架，確立了供應(yīng)商的法定救濟(jì)權(quán)利。2018年施行的《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)，以下簡(jiǎn)稱94號(hào)令）進(jìn)一步細(xì)化投訴受理?xiàng)l件、時(shí)限要求及審查標(biāo)準(zhǔn)，形成完整的權(quán)利救濟(jì)體系。當(dāng)供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以依法行使救濟(jì)權(quán)。

現(xiàn)行制度采取“質(zhì)疑前置”的階梯式救濟(jì)程序，具體包括：質(zhì)疑程序，即供應(yīng)商應(yīng)于知悉權(quán)益受損7個(gè)工作日內(nèi)提出書(shū)面質(zhì)疑；投訴程序，即質(zhì)疑答復(fù)不滿意或未獲答復(fù)的，可在15個(gè)工作日內(nèi)向財(cái)政部門(mén)投訴；行政或司法救濟(jì)，即對(duì)投訴處理決定不服的，可依法申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟。根據(jù)94號(hào)令第二十六條規(guī)定，財(cái)政部門(mén)應(yīng)自收到投訴之日起30個(gè)工作日內(nèi)作出書(shū)面處理決定。

政府采購(gòu)?fù)对V處理現(xiàn)狀分析

——當(dāng)前政府采購(gòu)?fù)对V呈現(xiàn)的特點(diǎn)。

一是數(shù)量持續(xù)攀升。以安慶市為例，初步統(tǒng)計(jì)，2024年全市受理投訴案件50起，較2023年增長(zhǎng)51.5%。除法定投訴外，供應(yīng)商還通過(guò)其他渠道（為企業(yè)服務(wù)平臺(tái)、12345熱線、匿名舉報(bào)）進(jìn)行投訴。2024年，全市共受理其他渠道移交案件17起，較2023年增長(zhǎng)325%。

二是投訴事項(xiàng)繁雜。近年來(lái)，政府采購(gòu)?fù)对V主要集中在采購(gòu)文件（如量身定做采購(gòu)需求或評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)）、采購(gòu)過(guò)程（如評(píng)審過(guò)程不公正）、采購(gòu)結(jié)果等多個(gè)環(huán)節(jié)。同時(shí)，這些投訴不僅涉及采購(gòu)人和供應(yīng)商之間的矛盾，而且涉及代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專(zhuān)家等多方主體。

三是投訴駁回居多。投訴處理結(jié)果主要涉及投訴成立、駁回投訴、撤銷(xiāo)投訴3種情形。94號(hào)令第二十九條明確，投訴事項(xiàng)缺乏事實(shí)依據(jù)、投訴人捏造事實(shí)或提供虛假材料、投訴人以非法手段取得證明材料的，應(yīng)當(dāng)駁回投訴。以安慶市為例，近兩年投訴駁回率分別為52%和66%，投訴駁回率居高不下。投訴駁回案件中，還存在部分虛假、惡意投訴。

——原因分析。

一是主體責(zé)任落實(shí)不到位。部分采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)，在采購(gòu)需求調(diào)查、采購(gòu)文件編制等重點(diǎn)環(huán)節(jié)存在疏漏，導(dǎo)致采購(gòu)文件瑕疵引發(fā)投訴。部分評(píng)審專(zhuān)家專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)不足、職業(yè)操守缺失，對(duì)評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行存在偏差，引發(fā)評(píng)審行為失范、自由裁量權(quán)濫用等程序性爭(zhēng)議。部分采購(gòu)人在質(zhì)疑處理中，存在拖延答復(fù)、形式應(yīng)對(duì)或法律適用錯(cuò)誤等問(wèn)題，致使質(zhì)疑未能在法定時(shí)限內(nèi)得到實(shí)質(zhì)性化解。

二是投訴調(diào)查處理不規(guī)范。部分供應(yīng)商對(duì)救濟(jì)權(quán)利認(rèn)知不足，同一案件多頭投訴舉報(bào)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。個(gè)別案件情形復(fù)雜，監(jiān)管部門(mén)調(diào)查取證難度大，難以獲取關(guān)鍵證據(jù)（如圍串標(biāo)證據(jù)）。個(gè)別監(jiān)管人員對(duì)處理程序把控不嚴(yán)（如未書(shū)面通知、超過(guò)法定期限），從而引發(fā)復(fù)議或訴訟。同時(shí)，基層監(jiān)管力量薄弱，疊加監(jiān)管職責(zé)交叉，導(dǎo)致部分案件處理質(zhì)效不高。

三是投訴處理機(jī)制不完善。政府采購(gòu)?fù)对V處理流程復(fù)雜，處理周期較長(zhǎng)，供應(yīng)商維權(quán)時(shí)間成本高。法律條款對(duì)部分關(guān)鍵概念缺乏明確界定，導(dǎo)致同類(lèi)問(wèn)題執(zhí)法尺度不一。對(duì)違法違規(guī)行為處罰不到位，滋養(yǎng)了個(gè)別不法供應(yīng)商“違法成本低”的投機(jī)心理。針對(duì)虛假、惡意投訴，監(jiān)管部門(mén)識(shí)別難度大、制約手段少，影響法律權(quán)威。

優(yōu)化政府采購(gòu)?fù)对V處理工作的對(duì)策建議

——關(guān)口前移、源頭防范，打好財(cái)政監(jiān)督“組合拳”，解決主體責(zé)任落實(shí)不到位問(wèn)題。

一是健全采購(gòu)人主體責(zé)任落實(shí)體系。實(shí)行全流程責(zé)任清單化管理，根據(jù)《政府采購(gòu)需求管理辦法》等進(jìn)一步細(xì)化制定《采購(gòu)人主體責(zé)任履行指引》，明確采購(gòu)人在需求調(diào)查、采購(gòu)文件編制、合同訂立、履約驗(yàn)收等重點(diǎn)環(huán)節(jié)的責(zé)任，有針對(duì)性地提出具體要求和落實(shí)舉措。推行“陽(yáng)光采購(gòu)”預(yù)公示制度，鼓勵(lì)采購(gòu)人通過(guò)預(yù)公示采購(gòu)需求、開(kāi)展標(biāo)前答疑、組織專(zhuān)家論證等形式，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，避免設(shè)置不合理或有傾向性的條款。加大監(jiān)督檢查力度，運(yùn)用在線監(jiān)測(cè)、交叉互查、現(xiàn)場(chǎng)檢查等形式加強(qiáng)日常監(jiān)測(cè)，持續(xù)清除采購(gòu)活動(dòng)中的各類(lèi)隱性門(mén)檻或壁壘。針對(duì)問(wèn)題多發(fā)區(qū)域和單位，及時(shí)發(fā)送工作提醒、定點(diǎn)指導(dǎo)督促，有效減少采購(gòu)活動(dòng)異議。

二是實(shí)施代理機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)能力提升工程。實(shí)施業(yè)務(wù)培訓(xùn)，有針對(duì)性地開(kāi)展代理機(jī)構(gòu)能力提升培訓(xùn)，幫助代理機(jī)構(gòu)加深對(duì)政府采購(gòu)政策法規(guī)以及實(shí)操的認(rèn)識(shí)和理解，全面提升代理質(zhì)量。實(shí)行動(dòng)態(tài)考評(píng)，將質(zhì)疑辦理情況作為對(duì)代理機(jī)構(gòu)年度評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，有效減少投訴事項(xiàng)的發(fā)生。開(kāi)展“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”檢查，重點(diǎn)查處違法違規(guī)代理行為，引導(dǎo)采購(gòu)人自主擇優(yōu)選擇代理機(jī)構(gòu)。探索建立質(zhì)疑處理提前介入機(jī)制，要求代理機(jī)構(gòu)在質(zhì)疑回復(fù)前，將簡(jiǎn)要情況進(jìn)行書(shū)面報(bào)備，從法規(guī)政策把握、回復(fù)合理合法性、操作程序等方面給予指導(dǎo)。鼓勵(lì)指導(dǎo)采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)與質(zhì)疑供應(yīng)商進(jìn)行面對(duì)面溝通交流，努力將異議化解在質(zhì)疑階段。

三是強(qiáng)化政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家隊(duì)伍管理。建足建強(qiáng)評(píng)審專(zhuān)家隊(duì)伍，持續(xù)優(yōu)化“專(zhuān)家盲選”“項(xiàng)目盲評(píng)”等機(jī)制，打破地域限制，促進(jìn)采購(gòu)評(píng)審公平公正。強(qiáng)化專(zhuān)家評(píng)審責(zé)任意識(shí)，創(chuàng)新智能評(píng)審形式，通過(guò)優(yōu)化政府采購(gòu)開(kāi)評(píng)標(biāo)系統(tǒng)，設(shè)立打分預(yù)警提示、主觀分異常確認(rèn)、輔助智能打分等模式，規(guī)范專(zhuān)家自由裁量權(quán)。出臺(tái)政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家行為負(fù)面清單，對(duì)評(píng)審過(guò)程中的重點(diǎn)和高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)提出禁止性條款，從制度上對(duì)評(píng)審工作進(jìn)行有效規(guī)范。依法嚴(yán)肅處理評(píng)審專(zhuān)家違規(guī)行為，定期發(fā)布評(píng)審專(zhuān)家不良行為情況通報(bào)，督促評(píng)審專(zhuān)家公平公正履職。

——依法行政、高效處理，打好公正裁決“組合拳”，解決投訴調(diào)查處理不規(guī)范問(wèn)題。

一是規(guī)范受理程序，破解“入口失序”。強(qiáng)化法定受理標(biāo)準(zhǔn)，建立投訴材料“三查機(jī)制”（主體資格、訴求范圍、管轄權(quán)限），從源頭上減少無(wú)效投訴，提升行政資源使用效能。針對(duì)多頭舉報(bào)問(wèn)題，加強(qiáng)與有關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)的溝通聯(lián)系，綜合研判、分類(lèi)處理，解決重復(fù)受理問(wèn)題。完善跨部門(mén)系統(tǒng)機(jī)制，針對(duì)醫(yī)療器械等存在監(jiān)管交叉的領(lǐng)域，要建立聯(lián)席會(huì)議制度，完善議事協(xié)調(diào)機(jī)制，明確衛(wèi)健、財(cái)政、公管部門(mén)在公立醫(yī)院采購(gòu)?fù)对V中的職責(zé)邊界，減少重復(fù)調(diào)查現(xiàn)象。暢通投訴舉報(bào)渠道，構(gòu)建立體化宣傳體系，推行“線上+線下”雙軌普法模式，系統(tǒng)宣傳解讀《政府采購(gòu)法》、94號(hào)令等法律法規(guī)，讓供應(yīng)商行使救濟(jì)權(quán)利更便利、更規(guī)范。

二是規(guī)范調(diào)查流程，提升處理效能。深化聯(lián)合調(diào)查機(jī)制，聯(lián)合公安、市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)，加強(qiáng)對(duì)虛假認(rèn)證證書(shū)、虛假檢測(cè)報(bào)告、串通投標(biāo)等問(wèn)題的調(diào)查取證，形成調(diào)查合力，為投訴處理提供確切證據(jù)。建立“三書(shū)三節(jié)點(diǎn)”監(jiān)控體系，即《補(bǔ)正通知書(shū)》5個(gè)工作日內(nèi)發(fā)出、《答復(fù)通知書(shū)》8個(gè)工作日內(nèi)送達(dá)、《處理決定書(shū)》30個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)。推行智能文書(shū)系統(tǒng)，開(kāi)發(fā)政府采購(gòu)?fù)对V文書(shū)自動(dòng)生成模塊，嵌入法律依據(jù)智能匹配、程序瑕疵自動(dòng)預(yù)警功能，進(jìn)一步提高投訴處理效率。

——久久為功、激濁揚(yáng)清，打好制度建設(shè)“組合拳”，解決投訴處理機(jī)制不完善問(wèn)題。

一是健全惡意投訴協(xié)同治理機(jī)制。完善政府采購(gòu)質(zhì)疑投訴處理結(jié)果公開(kāi)制度，實(shí)現(xiàn)處理結(jié)果全面公開(kāi)、全國(guó)共享。構(gòu)建信用約束體系，依托信用中國(guó)平臺(tái)公示投訴處理結(jié)果，對(duì)12個(gè)月內(nèi)3次以上無(wú)效投訴的供應(yīng)商，按照94號(hào)令第三十條啟動(dòng)“黃橙紅”三級(jí)警示。黃牌警示限制投訴資格；橙色警示限制參與政府采購(gòu)活動(dòng)資格；紅牌警示列入不良行為記錄名單。完善跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，與公共資源交易平臺(tái)建立投訴信息共享機(jī)制，精準(zhǔn)識(shí)別跨區(qū)域虛假、惡意投訴，對(duì)職業(yè)投訴人實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)督、重點(diǎn)防控，從源頭上制約虛假維權(quán)行為。

二是構(gòu)建“四位一體”糾紛化解機(jī)制。探索完善先調(diào)解、后裁決、調(diào)解與裁決并行的投訴處理模式。組建由財(cái)政、公管、司法、行業(yè)專(zhuān)家構(gòu)成的調(diào)解專(zhuān)班，對(duì)采購(gòu)金額較大（如400萬(wàn)元以上）的爭(zhēng)議，組織當(dāng)事人面對(duì)面溝通協(xié)商，及時(shí)有效化解矛盾糾紛。完善第三方參與機(jī)制，推行法律顧問(wèn)全程介入模式，加強(qiáng)投訴處理各環(huán)節(jié)特別是法律文書(shū)的合法性審查，降低法律風(fēng)險(xiǎn)。建立政府采購(gòu)爭(zhēng)議專(zhuān)家?guī)欤槍?duì)情形復(fù)雜的案件，組織專(zhuān)家評(píng)審或委托第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)鑒定。實(shí)施“類(lèi)案同判”機(jī)制，持續(xù)發(fā)布投訴處理典型案例。定期開(kāi)展案件集中討論，對(duì)已處理案件進(jìn)行集中點(diǎn)評(píng)，對(duì)正在處理的案件進(jìn)行梳理分析，統(tǒng)一裁決標(biāo)準(zhǔn)。建立溝通反饋機(jī)制，即調(diào)查中通報(bào)進(jìn)展、結(jié)案后送達(dá)文書(shū)、結(jié)束后滿意度回訪，最大程度爭(zhēng)取投訴人的理解和認(rèn)可。

三是完善行政處罰執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。按照裁量涉及的不同事實(shí)和情節(jié)，對(duì)法律法規(guī)中的原則性規(guī)定或者具有一定彈性的執(zhí)法權(quán)限、裁量幅度等內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化量化，統(tǒng)一執(zhí)法尺度。定期發(fā)布政府采購(gòu)行政處罰案例，消除個(gè)別供應(yīng)商“違法成本低”的投機(jī)心理，做到處理爭(zhēng)議和強(qiáng)化監(jiān)管并行、解決問(wèn)題和規(guī)范發(fā)展并重。推動(dòng)執(zhí)法監(jiān)督數(shù)字化轉(zhuǎn)型，建設(shè)政府采購(gòu)執(zhí)法信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“處罰決定—信用公示—聯(lián)合懲戒”全流程線上辦理，促進(jìn)政府采購(gòu)監(jiān)管工作合法、規(guī)范開(kāi)展。

（作者單位：安徽省安慶市財(cái)政局）

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