構建高校小額零星采購新格局

構建高校小額零星采購新格局

■ 李婷

小額零星采購是高校采購的重要組成部分。當前，小額零星采購仍然存在著體制機制不夠完善、制度體系不夠健全、采購方式較為保守、數字化采購應用不夠廣泛等問題，影響了高校采購的總體質量和效率。做好高校小額零星采購自主管理，完善非政府采購管理體系建設，是高校加強內控風險防范，推進廉政建設，建立健全高效規范、公平競爭、充分開放的全口徑采購管理體系的重要舉措。高校必須堅持創新驅動引領，正確處理“守正”與“創新”的關系，推動構建高校小額零星采購新發展格局。

存在的問題

高校小額零星采購由高校自主制定內控制度并依據制度自主實施，應當遵循《行政事業單位內部控制規范》的相關要求。根據內部控制的全面性、重要性、制衡性和適應性原則，內部控制應當貫穿單位經濟活動的決策、執行和監督全過程，實現對經濟活動的全面控制，在部門管理、職責分工、業務流程等方面形成相互制約和相互監督，符合國家有關規定和單位的實際情況，并隨著外部環境的變化和管理要求的提高，不斷修訂和完善。然而在實踐工作中，高校小額零星采購還存在以下方面問題：

——管理制度不夠健全。部分高校采購管理制度精細化程度不高，對小額零星采購未印發專門的管理制度，不利于針對小額零星采購的特殊情況和特點開展精細化管理。另外，部分高校對于小額零星采購全流程管理重視程度不足，高校普遍重點關注小額零星采購執行階段的具體措施和流程，但對于小額零星采購的立項或預算管理、采購需求管理、采購合同管理、履約驗收管理及采購全流程管理的其他方面制度建設尚不全面。

——信息化程度不夠高。在傳統紙質材料遞送、線下審批、實體簽章無法滿足采購管理高質量發展內在要求的背景下，“互聯網+”采購管理技術手段作為新質生產力，可以為高校小額零星采購規范化、便捷化發展提供有力支撐。當前，線上采購逐步發展為小額零星采購重要形式，但部分高校在信息系統部署和信息化技術手段應用上仍存在差距，采購全流程信息化管理模式有待完善，在頂層設計、信息共享、協同管理、新技術應用等方面的現代化管理水平還有待提高。

——監管機制不夠完善。相對于政府采購而言，高校對小額零星采購監督管理的重視程度略有不足。部分高校根據分級管理的相關規定將監督職能下放至二級單位或學院，但由于監督反饋機制未健全，不能形成閉環管理；少數高校未對小額零星采購的監督主體作出明確要求，形成監管“漏洞”。政府采購與小額零星采購監管力度不平衡的狀態，容易為項目拆分、規避監管埋下隱患，導致“小問題”積少成多，最終形成“大問題”。

內部控制風險

在小額零星采購實際執行過程中，通常容易出現以下內部控制風險：

——制度適用僵化。根據內部控制適應性原則，采購內部控制制度既要符合國家有關規定，又要適應采購人的客觀具體實際，因此小額零星采購可以根據采購人自身情況設置與客觀實際相適應的采購方式和管理模式，在規范采購行為的同時提高采購效率。相關調研結果顯示，32.08%的高校對零星分散限額以上項目，參照政府采購公開招標、競爭性磋商、單一來源等方式執行，采購程序與政府采購程序相同或類似，采購周期較長，程序相對繁雜，執行效率偏低。

——不相容崗位不能互相分離。根據內部控制“分級授權、分事行權、事權制衡”等要求，預算管理與執行、采購文件審核與執行、合同審核與簽訂、合同簽訂與驗收、驗收與保管、采購執行與采購監督等崗位職能應當相對分離。但由于小額零星采購通常按照分級分類管理原則，由高校二級單位或學院直接管理，采購專業人員和崗位有限，崗位分離往往難以覆蓋采購業務全流程，在預算管理、市場調研、采購需求編制、采購執行、驗收、資產管理等環節可能存在崗位或人員交叉重疊，甚至存在全程僅由同一名工作人員經辦的情形。

——項目拆分。根據《中華人民共和國政府采購法》和《中華人民共和國預算法》規定，政府采購應當嚴格按照批準的預算執行。但對于小額零星采購，由于預算編制和管理往往不足以達到小額零星采購的精細化程度，因此較難實現從預算批復執行層面對小額零星采購實行嚴格把控。在監管機制不健全的情況下，項目單位可能為規避程序、逃避監管而人為拆分項目預算，將政府采購項目拆解為若干小額零星采購項目，或將零星分散限額以上的項目拆分為若干零星分散項目執行。此類行為在采購執行的前期如無法預判和規避，將可能形成審計風險和法律風險。

——采購程序不規范。由于小額零星采購全過程監管機制尚未完善、采購人員專業化程度不足、信息化管理模式不健全，在執行過程中可能出現先采購后審批、先使用后簽合同等程序倒置問題，導致采購人在交易行為中處于被動地位，給學校經濟活動帶來一定風險。

優化對策與舉措

做好高校小額零星采購系統化管理，推進高校采購事業進一步全面深化改革，促進高校“雙一流”建設高質量發展，必須堅持守正與創新相結合，正確處理好“制度化、規范化”和“高效化、便捷化”的關系，統籌法律法規政策精神和小規模市場經濟活動的客觀實際，兼顧效率與公平，在維護市場經濟秩序的同時，為科學研究、人才培養、科技創新增強動力、釋放活力。

——完善制度體系，創新采購方式。一是構建制度框架，規范工作流程。高校在建立健全采購管理制度的過程中，無論采用橫向或縱向制度框架體系，都應重視小額零星采購在整體采購管理中的同一性及其特異性，合理明確制度管理的有效范圍，既不與上位法律法規發生交叉或沖突，又充分覆蓋本單位采購管理的各類情形。可在制度建設層面通過厘清政府采購和小額零星采購屬性，對小額零星采購實行“定制化”的規范管理，在審批權限、采購程序、采購周期、驗收規范等方面，為小額零星采購提供適當的便利化措施，但在信息公開、合同管理、優化營商環境等方面，小額零星采購不應與政府采購有明顯的本質化差異。

二是明晰采購定義，細化權責邊界。完善高校小額零星采購制度，首先應完整、準確劃清“采購”定義。在小額零星采購制度制訂時，高校可參考《中華人民共和國政府采購法》關于“采購”“政府采購”“貨物”“工程”“服務”的定義，根據本單位實際情況，明晰采購管理職責邊界，對小額零星采購的采購主體、資金來源、采購對象等屬性劃定范圍。同時，明確小額零星采購管理的內涵和外延，對依據本制度執行的相關情形，及依據其他相關制度執行的除外情形，細化判定標準，厘清實際工作中容易因定義不明確而發生推諉扯皮現象的情形，避免制度執行沖突。

三是科學設定限額，優化分級標準。《中華人民共和國政府采購法》及相關法律法規對政府采購分散采購限額以下的采購執行方式未作要求，高校可根據內部控制的適應性原則，從有利于學校采購管理和整體發展的角度出發，設定采購分級分類標準，劃定不同管理層級的采購限額。在明確劃分“政府采購屬性”和“小額零星采購屬性”的基礎上，可按照采購組織實施主體分為學校集中采購、學院采購、零星采購、直接采購4種采購組織形式。學校集中采購適用于政府采購屬性項目及直接采購、零星采購、學院采購適用范圍之外的小額零星采購屬性項目；學院采購適用于預算在政府采購限額標準以下的由教學科研單位作為項目執行單位，自主組織實施的采購；零星采購適用于預算在零星分散采購限額以下的小額零星采購屬性項目；直接采購適用于學校合同簽訂限額以下的小額零星采購屬性項目。

四是創新采購方式，激活采購效能。為提升采購管理服務效能，各高校根據自身發展實際為小額零星采購制定了更加高效化、便捷化的管理模式和采購方式。基于信息化采購管理系統的完善，電子招投標、網上競價或比選、電子商城等線上采購方式依據其規范、高效、便捷、公開的特點，適宜作為高校小額零星采購推行的主要方式。同時，為解決小額零星采購中面臨的實際難題，在兼顧“三公一誠”原則的基礎上提高采購效率，可為特定采購內容或限額范圍內的采購項目設定特殊采購方式，通過限定適用情形并要求提供證明材料進行合理約束。例如，針對圖書、期刊、數據庫等采購項目采用相關聯盟議定價格的采購方式；針對會議培訓酒店服務采購項目采用實地考察、集體決策的采購方式；針對出版服務類采購項目采用定向比選采購方式等。這既為特殊情形下的采購問題疏通了堵點，又加強了制度約束，降低了執行風險。

——構建信息系統，提升服務效能。通過構建流程規范、責權對等、程序固化、自動推進的信息化采購業務管理系統，可實現將采購相關法律法規和內部控制管理要求內嵌到信息化管理模式中，從而實現“管理制度化、制度流程化、流程表單化、表單信息化、信息數智化”，形成制度執行嚴格規范的現代化采購流程體系。通過信息系統的角色權限管理，分別設置立項、審核、審批、執行、合同簽訂、印章管理、項目管理和入檔等系統權限，保證不相容崗位相分離、多級管理、分級授權等內控要求，形成采購工作各角色之間高效聯動、各司其職、統籌推進的工作模式。通過信息系統對采購需求與評審因素的字段化調取，可以最大程度實現分值設置與評審因素的量化指標相對應，從而提高采購的公平性、公正性。

——深化全過程管理，建立統籌機制。在當前政府采購一體化管理逐步完善的背景下，高校小額零星采購也應逐步實現全過程規范化和精細化管理。一是加強需求管理，完善小額零星采購市場調查、采購需求調查機制，靈活運用調查方式，充分掌握市場信息、明確采購需求，作為立項依據。二是加強立項管理，按照學校發展和學科建設的實際需要，建立全校采購項目庫，并根據重要性和緊迫性排序，作為預算安排依據；統籌全校相關采購項目，將適宜合并采購的相同品目、近似需求的采購項目進行合理劃分，開展統一集中采購。三是加強預算管理，建立健全預算編制和調整機制，強化預算剛性約束，堅持“無預算不支出”。四是加強履約驗收管理，夯實小額零星采購項目單位和經辦人的主體責任，結合信息化管理手段，做好采購項目履約驗收的記錄、跟蹤、評價、追責等工作，探索建立小額零星采購績效考核機制，完善小額零星采購全過程閉環管理。

——健全監督機制，筑牢風險防線。高校應建立健全采購全鏈條監督檢查機制，加強對小額零星采購活動全過程監督，以內控制度為指導，進行全流程內控評估和多層次監督，嚴肅查處違規違紀行為。建立采購管理部門、采購人代表、評審專家、采購代理機構互評共促、相互監督機制，充分發揮二級單位黨委和采購工作領導小組、采購專員等組織機構監督作用，將監督評價細化至參與高校小額零星采購的各個主體，強化權力運行制約和監督體系，探索高校小額零星采購多層次、全方位、立體化監督管理模式。大力開拓線上監管新路徑，建立信息化監督管理體系，通過歷史成交價格比對、成交供應商統計、供應商信用風險評估、合同履約情況追蹤等方式，充分運用大數據監測和AI智能分析等數智化技術手段，建立實時采購風險評估和預警機制，實現監督預警和風險管控常態化。

（作者單位：陜西師范大學）

背景資料

高校小額零星采購管理現狀調研及分析

筆者針對高校小額零星采購設計了調研問卷，面向全國53所高校開展了問卷調研，回收有效問卷53份，其中教育部直屬高校35所，其他部屬高校3所，地方所屬高校15所。

制度建設

近年來，高校對小額零星采購的認識逐步提高，并逐步從制度建設、流程管理等方面，形成獨立的體系。根據調研結果，79.25%的高校針對小額零星采購實行了專門的制度化管理。小額零星采購通常按照一定限額標準實行分級管理，限額標準以上組織現場開標評審或通過電子招投標方式確定成交供應商；限額標準以下可以不經過組織現場開標評審或電子招投標流程，通過程序更為簡化、時效更為快捷的采購方式（以下統稱“零星分散采購”）完成采購工作。根據調研結果，各高校零星分散采購限額以20萬元居多，平均值為貨物采購22.87萬元，服務采購22.39萬元，工程采購28.10萬元。

采購方式

對于零星分散采購限額以上的采購項目，32.08%的高校參照政府采購公開招標、競爭性磋商、競爭性談判、單一來源等方式執行。為提高采購效率、簡化采購流程，60.38%的高校另行定義了零星分散采購限額以上、政府采購限額以下的采購方式，如公開采購、談判采購、公開磋商、校內磋商、校內比選、快速采購、單一貨源、定向采購等，依據學校采購制度規定的程序開展采購工作。由高校自行定義的采購方式通常在審核或備案程序、公告發布期限、供應商最低競爭數量、專家抽取范圍、評審方式選擇、組織評審流程等方面更具有便捷性，其制度規范在一定程度上較政府采購制度體系具有更強的靈活性和自由度，與學校自身發展情況更為匹配。

對于零星分散采購限額以下的采購項目，根據各高校采購制度，通常由二級單位或經辦人員自行組織采購。主要模式分為線上和線下兩種，線上模式包括網上競價或比選、網上商城、電商平臺比價等采購方式，線下模式包括線下考察比價、協議供貨、直接采購、采用上級部門的采購結果等采購方式。

信息化建設

目前，各高校已相繼進入信息化采購管理發展新階段，但是高校間信息化建設水平參差不齊。96.23%的高校已相繼部署了采購信息化管理系統，但目前系統已普遍實現的功能以線上申報、審批功能為主。線上采購正逐步成為小額零星采購的發展新趨勢，69.81%的高校部署了線上采購功能模塊，實現了小額零星采購線上采購模式，采購方式主要包括網上競價或比選、電子招投標和網上商城采購。67.92%的高校實現了采購合同線上審批功能，但實現合同在線電子簽章功能的高校僅占三分之二。54.72%的高校利用信息系統實現了采購檔案電子化管理。部分高校探索打通采購全流程信息化管理，實現集預算管理、采購管理、合同管理、資產管理、財務管理于一體的信息化管理體系，但目前已實現高度集成、運行順暢、數據共享管理體系的高校僅占少數。

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