中央駐地方行政單位非政府采購管理的解題思路

【一線思考】

中央駐地方行政單位非政府采購管理的解題思路

■ 陳曉聰

《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）對政府采購的范圍作了明確規(guī)定。對于政府采購行為，中央也出臺了一系列的法律法規(guī)、部門規(guī)章等來規(guī)范。在實際操作過程中，非政府采購行為往往因缺少相應(yīng)的硬性規(guī)定而存在很多問題。中央派駐地方的行政單位往往體量較小，大部分采購金額并未達(dá)到政府采購標(biāo)準(zhǔn)，故對于采用何種采購方式往往無所適從。對此，本文試圖分析中央駐地方行政單位非政府采購管理存在的主要問題，并提出有關(guān)建議，為中央駐地方行政單位提高采購管理水平，降低采購風(fēng)險提供參考。

存在的主要問題

——適用標(biāo)準(zhǔn)過高。中央和地方都對集采目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)作了相應(yīng)規(guī)定，中央行政事業(yè)單位執(zhí)行中央標(biāo)準(zhǔn)，地方行政事業(yè)單位執(zhí)行地方標(biāo)準(zhǔn)。中央駐地方行政單位的資金來源除了中央財政撥款外，還會因承擔(dān)所在地部分事權(quán)工作而得到地方財政撥款，使用地方財政撥款進(jìn)行采購。那么它到底準(zhǔn)適用中央還是地方政府政府采購標(biāo)準(zhǔn)，一直存在爭議。《財政部辦公廳關(guān)于明確中央駐瓊預(yù)算單位政府采購監(jiān)管權(quán)限的復(fù)函》明確，京外中央預(yù)算單位使用包括地方財政安排資金在內(nèi)的所有財政性資金開展的政府采購活動，均由財政部負(fù)責(zé)監(jiān)管，統(tǒng)一執(zhí)行中央預(yù)算單位政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)。筆者發(fā)現(xiàn)，從目前各地政府采購的標(biāo)準(zhǔn)來看，中央的限額標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于地方的限額標(biāo)準(zhǔn)。由于中央駐地方行政單位的采購事項大多發(fā)生在當(dāng)?shù)?，?zhí)行中央的政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)，與當(dāng)?shù)仄渌块T采購管理脫節(jié)，采購風(fēng)險增大。

——采購制度不完善。以A單位為例，雖制定了采購管理辦法，對于政府采購行為要求嚴(yán)格按照《政府采購法》相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，但對于非政府采購行為卻沒有具體規(guī)范，僅說明由單位自行采購。如此一來，便產(chǎn)生以下問題：一是非政府采購中單一來源采購比例過高。A單位每年單一來源采購比例高達(dá)80%以上，通過指定供應(yīng)商進(jìn)行采購情形過多，難免引發(fā)廉政風(fēng)險。二是非政府采購方式未明確，規(guī)范性有待進(jìn)一步加強(qiáng)。比如，若采用競爭性談判采購方式，則需嚴(yán)格按政府采購程序，即成立談判小組、確認(rèn)或訂立談判文件、確定參加談判的供應(yīng)商名稱、發(fā)出談判文件、談判、最終報價、編制評審報告、確定成交供應(yīng)商、公告成交結(jié)果及談判文件、發(fā)出成交通知書、與成交供應(yīng)商簽訂合同的程序。然而，A單位多采取簡化的政府采購方式進(jìn)行采購，即確認(rèn)或訂立談判文件、確定參加談判的供應(yīng)商名稱、發(fā)出談判文件、談判、確定成交供應(yīng)商（一般按最低價成交）。

采用單一來源或簡化的政府采購方式進(jìn)行采購，雖然有助于提高采購效率，但在各項檢查中往往會出現(xiàn)問題。比如，審計檢查中常見“單位采購管理辦法未對集中采購目錄以外、限額標(biāo)準(zhǔn)以下的采購項目、單一來源采購事項論證和詢比價采購過程合規(guī)性作出詳細(xì)規(guī)定”“對一些高度市場化的業(yè)務(wù)采用單一來源方式進(jìn)行采購，且未提供單位采用單一來源方式的充足理由”等問題。

——缺乏采購方面專業(yè)人才。受機(jī)構(gòu)人員編制限制，大多數(shù)中央駐地方行政單位未設(shè)置單獨(dú)的采購崗位，單位采購工作往往由辦公室人員兼任。采購管理是一項對政策性把握要求極高的工作，采購人員需要準(zhǔn)確把握各項采購方式的選擇要求、執(zhí)行程序以及預(yù)算申報、財務(wù)報銷、資產(chǎn)管理等方面的知識。由于同時負(fù)責(zé)多項工作任務(wù)，采購人員無法將工作重心集中到采購管理工作中，也無法潛心研究采購相關(guān)法律法規(guī)。如此一來，采購人員難以對采購管理過程中的風(fēng)險點和操作過程中必須遵循的規(guī)定進(jìn)行精準(zhǔn)把控，往往會導(dǎo)致采購中出現(xiàn)各種問題。

非政府采購管理的實施建議

——設(shè)定單位采購限額標(biāo)準(zhǔn)。比如，可將單位采購限額標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為50萬元，50萬元以上的采購嚴(yán)格按照政府采購規(guī)定的采購方式執(zhí)行采購，50萬元以下的采購按非政府采購方式處理。

——明確非政府采購方式。非政府采購方式可借鑒政府采購方式，在適用情況和程序上進(jìn)行簡化，使其既符合內(nèi)控規(guī)范又提高采購效率。一是對非政府采購中單一來源采購方式進(jìn)行一定限制。比如，對于采購金額大于5萬元且市場化程度較高的采購項目，若采用單一來源采購方式，則必須詳細(xì)說明原因，且全年單一來源采購比例不得超過50%。二是對非政府采購方式相關(guān)要求進(jìn)行明確。對于貨物規(guī)格和標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、現(xiàn)貨貨源充足且價格變化幅度小的采購項目，采購金額在5萬元以上的非政府采購可采取詢價方式。在單位內(nèi)詢價，由采購人員在符合資質(zhì)的供應(yīng)商中選取不少于3家單位提供報價單，并在同等品質(zhì)的情況下，按照價格最低原則成交。對于采購需求相對簡單，以及技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)相對統(tǒng)一的貨物和服務(wù)項目，采購金額在5萬元以上的可采取競爭性談判方式。這與單位內(nèi)詢價類似，由供應(yīng)商現(xiàn)場提供報價，同等品質(zhì)下價低者勝出。

——加強(qiáng)單位采購內(nèi)控體系建設(shè)。一是健全單位采購管理制度，建立“三重一大”采購決策事項清單，分級分類進(jìn)行集體決策。比如，對于金額超過5萬元的，需經(jīng)辦公會審議采購方式、確定采購對象等；對于金額超過30萬元的，需經(jīng)過黨組會審議確定采購重要事項。二是采購金額達(dá)到30萬元及以上的貨物、工程、服務(wù)項目，可成立專項采購工作小組，由采購需求部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任采購工作小組組長；采購金額超50萬元的，分管局領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，組員包括采購需求部門代表、辦公室、紀(jì)檢監(jiān)察等部門工作人員。三完善采購管理制度，對非政府采購制定具體的采購操作規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)，將采購制度的各項內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，明確采購風(fēng)險點，根據(jù)崗位不相容原則設(shè)置采購崗位等。

——強(qiáng)化采購監(jiān)督。構(gòu)建多部門協(xié)同配合的監(jiān)督機(jī)制，對非政府采購活動進(jìn)行風(fēng)險分析及監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時預(yù)警上報。同時，推進(jìn)采購信息化管理，建立健全采購信息系統(tǒng)和操作平臺，加大采購信息公開力度，充分發(fā)揮社會公眾監(jiān)督的作用。

——加強(qiáng)采購人才培訓(xùn)。一是建立內(nèi)部采購人才庫，將財務(wù)人員、采購業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員均納入體系內(nèi)，定期邀請業(yè)內(nèi)專家分享采購方面最新的知識和經(jīng)驗，提高采購人員的專業(yè)能力。二是根據(jù)采購人員的學(xué)習(xí)成果和日常工作表現(xiàn)，設(shè)立相應(yīng)的獎勵機(jī)制，鼓勵其不斷提升業(yè)務(wù)水平。

（作者單位：湖北通信行業(yè)職業(yè)技能鑒定中心）

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