【“試驗(yàn)田”白皮書(shū)】

打造行政裁決試點(diǎn)“山東模式”

■ 本報(bào)記者 張明柳 通訊員 陳思遠(yuǎn)

面對(duì)政府采購(gòu)領(lǐng)域日益增多的糾紛，山東如何做到快速裁決、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、矛盾就地化解？從頂層設(shè)計(jì)的“一盤(pán)棋”布局到機(jī)制運(yùn)行的“一把尺”裁量，從數(shù)字賦能的“一張網(wǎng)”共享到柔性執(zhí)法的“一站式”化解，山東省政府采購(gòu)行政裁決改革打出的是一套環(huán)環(huán)相扣、協(xié)同高效的“組合拳”。這套深度融合制度、機(jī)制、技術(shù)與人文關(guān)懷的“山東模式”，以其高效、規(guī)范、透明的特質(zhì)，成為全國(guó)行政裁決改革的鮮活樣板。

頂層設(shè)計(jì)：

“一盤(pán)棋”省市共推

山東省財(cái)政廳緊緊圍繞全面深化政府采購(gòu)制度改革部署，貫徹“整、建、促”三年行動(dòng)方案要求，完善裁決機(jī)制、把緊關(guān)鍵環(huán)節(jié)、創(chuàng)新實(shí)施模式，在全省范圍內(nèi)鋪開(kāi)“一盤(pán)棋”式改革。

“行政裁決試點(diǎn)以來(lái)，我們專(zhuān)門(mén)成立了由廳主要負(fù)責(zé)同志任組長(zhǎng)的政府采購(gòu)行政裁決示范點(diǎn)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌研究、協(xié)調(diào)推進(jìn)和督促落實(shí)政府采購(gòu)行政裁決重點(diǎn)工作。”山東省財(cái)政廳二級(jí)巡視員、政府采購(gòu)監(jiān)督管理處處長(zhǎng)王鳳芝介紹。

在制度支撐方面，會(huì)同司法廳出臺(tái)《山東省政府采購(gòu)行政裁決示范點(diǎn)建設(shè)行動(dòng)方案》，從健全制度體系、建立工作機(jī)制、暢通處理渠道等7個(gè)方面，明確重點(diǎn)任務(wù)，提出保障措施，為行政裁決改革提供省級(jí)層面的制度設(shè)計(jì)。在服務(wù)支撐方面，開(kāi)辟全方位、多渠道、無(wú)障礙的“線上+線下”政府采購(gòu)行政裁決救濟(jì)渠道，推動(dòng)政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴事項(xiàng)進(jìn)駐政務(wù)服務(wù)中心、愛(ài)山東APP，實(shí)現(xiàn)投訴事項(xiàng)一窗受理、投訴材料多渠道接收。

在夯實(shí)制度與服務(wù)基礎(chǔ)之上，山東更在實(shí)踐路徑上創(chuàng)新探索，推行省市聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制。“我們創(chuàng)新‘省市共推’試點(diǎn)模式，選擇全省15個(gè)地市與省級(jí)同步聯(lián)動(dòng)開(kāi)展試點(diǎn)，各市自主選定試點(diǎn)內(nèi)容，探索符合實(shí)際、各具特色的經(jīng)驗(yàn)做法，助推山東行政裁決工作取得突破性創(chuàng)新。”山東省財(cái)政廳政府采購(gòu)監(jiān)督管理處二級(jí)調(diào)研員聶玉珩告訴記者，得益于全省上下“一盤(pán)棋”模式，山東省行政裁決試點(diǎn)工作迅速打開(kāi)了局面、見(jiàn)到了成效。比如，泰安市規(guī)范了質(zhì)疑、調(diào)解、投訴處理工作程序，實(shí)現(xiàn)了“12345”快速裁決機(jī)制，全面縮短行政裁決辦理周期；煙臺(tái)市創(chuàng)新建立“分級(jí)受理審理、市級(jí)指導(dǎo)審查”的集中式、一體化運(yùn)作機(jī)制，在市級(jí)層面設(shè)立政府采購(gòu)行政裁決指導(dǎo)審查委員會(huì)，形成市縣兩級(jí)執(zhí)法合力，推行市級(jí)以下政府采購(gòu)爭(zhēng)議處理向市級(jí)集中的扁平化管理模式，基本實(shí)現(xiàn)了市域內(nèi)投訴事項(xiàng)處理一體化、標(biāo)準(zhǔn)化。

機(jī)制規(guī)范：

“一把尺”裁量到底

山東省財(cái)政廳依據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例、《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》等法律法規(guī)和規(guī)章規(guī)度，持續(xù)健全政府采購(gòu)行政裁決工作機(jī)制。

立足標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，筑牢裁量根基。針對(duì)行政裁決中“同案不同判”“同錯(cuò)不同罰”等情況，山東先后印發(fā)《山東省規(guī)范行政處罰裁量權(quán)辦法》《關(guān)于印發(fā)山東省財(cái)政廳行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的通知》等制度文件。“這些規(guī)定明確了行政處罰的裁量權(quán)基準(zhǔn)，確保裁決標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、執(zhí)法尺度統(tǒng)一，為財(cái)政部門(mén)依法公正作出行政處罰提供了依據(jù)。”王鳳芝介紹。

強(qiáng)化流程規(guī)范，明晰操作路徑。為提供清晰指引，山東省專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了《山東省政府采購(gòu)行政裁決流程指引》。王鳳芝告訴記者，該指引對(duì)政府采購(gòu)?fù)对V、舉報(bào)、行政處罰的全流程進(jìn)行了明確規(guī)定，細(xì)化了處罰情形、法定依據(jù)、裁量階次、適用條件和處罰標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，它還對(duì)投訴書(shū)、授權(quán)委托書(shū)、質(zhì)疑函、質(zhì)疑答復(fù)函等關(guān)鍵文書(shū)實(shí)行格式化管理，并對(duì)受理流程、判定依據(jù)、后續(xù)救濟(jì)等內(nèi)容設(shè)計(jì)了統(tǒng)一口徑，使操作路徑一目了然。

注重以案釋法，提升公信效能。在實(shí)踐中，山東特別注重發(fā)揮案例的引導(dǎo)和教育作用。通過(guò)編制裁決過(guò)程中遇到的典型指導(dǎo)案例，并在政策指導(dǎo)、培訓(xùn)輔導(dǎo)及裁決實(shí)踐中加以運(yùn)用，有效提升了采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)及監(jiān)管人員依法采購(gòu)、依法執(zhí)業(yè)、依法監(jiān)管的能力。“這種以案釋法的方式，旨在達(dá)成‘處理一個(gè)案件、解決一類(lèi)問(wèn)題、完善一套制度、規(guī)范一個(gè)領(lǐng)域’的監(jiān)管效果，不斷提升行政裁決的公信力和權(quán)威性。”王鳳芝介紹。

專(zhuān)業(yè)支撐：

“一體化”開(kāi)展服務(wù)

山東著力構(gòu)建多層次專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍與高效協(xié)作機(jī)制，為防范化解政府采購(gòu)領(lǐng)域糾紛、維護(hù)公平采購(gòu)秩序提供堅(jiān)實(shí)支撐。

筑牢人才基石，提升專(zhuān)業(yè)裁決能力。通過(guò)定向遴選，山東從省教育廳、省高院、省司法廳、省律師協(xié)會(huì)等單位吸納政府采購(gòu)行政裁決專(zhuān)家48名，為標(biāo)準(zhǔn)化、專(zhuān)業(yè)化裁決提供高質(zhì)量決策咨詢與智力支持。同時(shí)，組建并持續(xù)擴(kuò)充專(zhuān)業(yè)法律顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)（初期聘請(qǐng)5名資深律師），提供全天候法律咨詢與裁決輔助，全省共新增16名專(zhuān)業(yè)律師充實(shí)裁決一線。此外，配備具備法律職業(yè)資格人員3名、持有行政執(zhí)法證件人員11名，具體負(fù)責(zé)日常監(jiān)管工作，形成多維度專(zhuān)業(yè)力量保障。

創(chuàng)新工作模式，推行扁平高效運(yùn)作。在加大省市縣聯(lián)動(dòng)指導(dǎo)力度的基礎(chǔ)上，山東重點(diǎn)推行“扁平化”服務(wù)模式。“針對(duì)各市遇到的金額大、案情復(fù)雜、處理難度高的投訴案件，省級(jí)層面及時(shí)介入提供專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)，有效提升全省裁決質(zhì)效。”山東省財(cái)政廳政府采購(gòu)監(jiān)督管理處二級(jí)調(diào)研員王強(qiáng)告訴記者，2024年，全省共處理投訴案件628件，其中有效投訴127件、改變采購(gòu)結(jié)果72件，成效顯著。被申請(qǐng)行政復(fù)議的30個(gè)案件中，無(wú)一例裁決結(jié)果被推翻，充分印證了機(jī)制的可靠性。

深化監(jiān)防協(xié)同，構(gòu)建常態(tài)長(zhǎng)效機(jī)制。山東堅(jiān)持將試點(diǎn)探索與長(zhǎng)效監(jiān)管緊密結(jié)合，聚焦“四類(lèi)”違法違規(guī)行為，開(kāi)展三年專(zhuān)項(xiàng)整治。嚴(yán)格實(shí)施“一案雙查”機(jī)制，對(duì)涉及采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)共同違法問(wèn)題實(shí)施聯(lián)合懲戒，加大行政處罰力度，做到違法違規(guī)行為“零容忍”。強(qiáng)化行政執(zhí)法與司法協(xié)作，全年向公安系統(tǒng)移送涉刑案件線索9起，有力織密監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)政府采購(gòu)秩序邁上更加規(guī)范、透明的新臺(tái)階。

數(shù)字賦能：

“一張網(wǎng)”系統(tǒng)共享

山東積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購(gòu)”深度融合，搭建了覆蓋全省、功能強(qiáng)大的“上下一張網(wǎng)”行政裁決處理系統(tǒng)，通過(guò)數(shù)字化手段重塑裁決流程，提升效能。

“該系統(tǒng)整合質(zhì)疑管理、投訴管理、舉報(bào)管理、行政處罰、預(yù)警管理、詢問(wèn)管理、裁決專(zhuān)家管理、檔案管理和統(tǒng)計(jì)分析九大核心功能于一體。”聶玉珩告訴記者，系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了無(wú)紙化投訴受理，推動(dòng)行政裁決全流程“一網(wǎng)通辦”，為各方主體提供便捷高效的線上服務(wù)窗口。

據(jù)了解，系統(tǒng)的設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)了用戶群體的全面涵蓋，服務(wù)對(duì)象包括省、市、縣（區(qū)）三級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)，以及采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商、評(píng)審專(zhuān)家四大核心主體，確保治理網(wǎng)絡(luò)無(wú)死角。此外，系統(tǒng)與預(yù)算管理一體化系統(tǒng)、山東政府采購(gòu)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)對(duì)接，對(duì)內(nèi)互聯(lián)互通，對(duì)外一站辦理。供應(yīng)商可在線提起質(zhì)疑、投訴，采購(gòu)人及其委托的代理機(jī)構(gòu)可實(shí)時(shí)答疑，監(jiān)管部門(mén)可全程監(jiān)督，大幅提升辦案效率，預(yù)計(jì)可節(jié)省投訴人30%的時(shí)間成本。

為破解基層執(zhí)法力量不足、專(zhuān)業(yè)度受限的難題，山東省創(chuàng)新性組建“云上合議庭”，由省、市、縣三級(jí)行政部門(mén)行政裁決業(yè)務(wù)骨干及專(zhuān)家組成，通過(guò)視頻會(huì)議等方式對(duì)疑難復(fù)雜案件進(jìn)行即時(shí)遠(yuǎn)程會(huì)商、專(zhuān)業(yè)研判。同時(shí)，系統(tǒng)具備強(qiáng)大的智能預(yù)警提示功能，一是可一鍵生成多達(dá)52種規(guī)范性文書(shū)并支持線上簽章；二是對(duì)案件辦理全流程時(shí)限進(jìn)行自動(dòng)追蹤、提示與超期預(yù)警；三是能夠進(jìn)行多維度的統(tǒng)計(jì)分析，為決策提供數(shù)據(jù)支撐。

基于以上堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，“上下一張網(wǎng)”行政裁決處理系統(tǒng)成功打造了全方位、無(wú)死角、無(wú)障礙的政府采購(gòu)行政裁決救濟(jì)渠道，構(gòu)建了暢通、規(guī)范的維權(quán)通道，為營(yíng)造公平、公正、公開(kāi)透明的政府采購(gòu)環(huán)境提供了強(qiáng)大的數(shù)字保障。

柔性執(zhí)法：

“一站式”化解糾紛

在制度機(jī)制的剛性保障之外，山東更深植齊魯文化“以和為貴”的柔性智慧。“我們將齊魯優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中的‘和為貴’思想與行政裁決有機(jī)結(jié)合，積極探索與行政裁決并行的非強(qiáng)制糾紛化解模式，踐行和發(fā)展新時(shí)代‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’。”王鳳芝告訴記者。

在雙方自愿的基礎(chǔ)上，對(duì)不違反法律法規(guī)和規(guī)章制度強(qiáng)制性規(guī)定、不損害國(guó)家利益、公共利益和他人合法權(quán)益的投訴舉報(bào)事項(xiàng)，實(shí)施免罰輕罰柔性執(zhí)法。在法定職權(quán)范圍內(nèi)，通過(guò)約談、調(diào)解、提供法律意見(jiàn)等方式化解糾紛、疏導(dǎo)情緒，確保政府采購(gòu)爭(zhēng)議得到妥善處理。另外，發(fā)揮采購(gòu)人第一責(zé)任主體作用，在爭(zhēng)議糾紛前期提前介入處理，多維宣介普法釋法，引導(dǎo)當(dāng)事人通過(guò)協(xié)商調(diào)解解決糾紛，實(shí)現(xiàn)柔性執(zhí)法“分流閥”作用，提高爭(zhēng)議解決的柔和性和靈活性。“2024年，在省級(jí)已辦結(jié)的202件投訴案件中，撤訴投訴54件，撤訴率近三成。”王強(qiáng)告訴記者，協(xié)商調(diào)解手段的有效應(yīng)用，切實(shí)降低了管理成本，化解了社會(huì)矛盾，優(yōu)化了營(yíng)商環(huán)境。

在省級(jí)的示范帶動(dòng)下，地市層面的柔性執(zhí)法創(chuàng)新也呈現(xiàn)出勃勃生機(jī)。比如，濟(jì)南市成立調(diào)查取證執(zhí)法小組，建立仲裁質(zhì)證機(jī)制，引入先調(diào)解、后裁決，調(diào)解與裁決并行模式，創(chuàng)新實(shí)施合議制裁決方式；德州市邀請(qǐng)律師、行業(yè)專(zhuān)家等通過(guò)建議、輔導(dǎo)、規(guī)勸等方式，向各方提供事實(shí)調(diào)查結(jié)果、專(zhuān)業(yè)鑒定和法律意見(jiàn)，讓各方當(dāng)事人在溝通中化解矛盾，保障公平正義；青島市出臺(tái)《青島市政府采購(gòu)爭(zhēng)議糾紛調(diào)解工作暫行規(guī)定》，建立了政府采購(gòu)爭(zhēng)議糾紛調(diào)解機(jī)制，2024年成功調(diào)解案件22起。

“到2026年底，山東將全面完成政府采購(gòu)行政裁決改革試點(diǎn)任務(wù)，初步構(gòu)建起制度健全、實(shí)施高效、執(zhí)行有力的政府采購(gòu)行政裁決工作體系，努力形成具有山東特色的行政裁決標(biāo)志性成果，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展注入新動(dòng)能。”王鳳芝表示。

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