多管齊下治理惡意投訴

【聚焦惡意投訴】

多管齊下治理惡意投訴

■ 黃民錦

防范和治理虛假、惡意投訴（以下簡稱惡意投訴），是政府采購監管層、法律界和實務界的共識。筆者認為，惡意投訴問題受到重視，具有重要的時代和社會意義。

何為惡意投訴

惡意投訴是供應商出于不正當的目的，利用政府采購質疑、投訴制度，故意捏造事實，歪曲真相，意圖損害其他供應商合法權益或干擾政府采購市場活動的行為。其特征在于主觀惡意性、行為的不正當性、事件的持續反復性，以及形成后果的危害性。

筆者認為，惡意投訴的本質是訴權的濫用。惡意投訴的表現形態主要有虛構事實型、程序濫用型、威脅勒索型、報復投訴型。虛構事實型是當事人明知情況不屬實或者夸大事實，謊稱對方投標貨物技術參數不符合招標文件要求。具體又可分為以下幾種：一是虛構事實，捏造不存在的違法事實；二是夸大事實，將其他供應商投標文件存在的瑕疵、小漏洞等，描述成嚴重的違法或違規行為；三是歪曲事實，對真實投標文件參數進行曲解和篡改，以達到誣告其他供應商的目的；四是無中生有，在沒有任何事實依據的情形下，炮制、偽造證明材料。程序濫用型則是捏造采購程序違法違規，誤導受理者認為采購文件存在傾向性、歧視性，或者評審過程不公正，以多次或重復提起質疑、投訴、行政復議、行政訴訟，形成訴求“一條龍”的纏訟局面。威脅勒索型、報復投訴型的目的在于報復、敲詐、毀壞中標供應商聲譽，以達到詆毀競爭對手、謀取中標機會或私下以撤訴為條件索要財物的目的。

發出詢問、提出質疑、提起投訴、申請行政復議、提起行政訟，都是法律法規賦予供應商的合法權益。供應商依法依規維權，有利于維護政府采購市場秩序，促進政府采購制度完善，優化政府采購營商環境。對于合法正當維權的當事人而言，投訴的價值不在于裁決，而在于它的開始。但對于惡意投訴者而言，則與之相反，不在于裁決，而是向對手施壓，要求其放棄中標機會，以謀取非法利益。

訴權是供應商認為其合法權益受到侵害時，依法享有請求行政機關（財政部門和行政復議機構）或司法機關（人民法院）審理或審判解決糾紛問題，借以保護其合法權益的權利。訴權的運用在很大程度上由當事人而非行政機關或司法機關左右或控制。當事人自主決定是否以及何時何地將其糾紛納入法律軌道，也在很大程度上決定何時放棄投訴，轉而通過其他方式尋求問題的解決。

訴權濫用是指供應商不當運用法律法規所賦予的詢問、質疑、投訴、復議及訴訟權利，通過虛構事實、反復投訴或程序性騷擾等手段，干擾正常采購進度，阻礙采購進程，打擊競爭對手，以達到謀取不正當利益目的的行為。訴權濫用具有一定的隱蔽性，有時難以與正當訴求相區別。其采取的手段或方法具有隱瞞式、迷惑式、花樣翻新式的特點，在法律上難以定性。

纏訴是法律界難題，而防范訴權濫用是政府采購治理的困局，涉及管理、心理、文化與法律的綜合治理。

為何要治理惡意投訴

整體來看，惡意投訴行為減緩采購項目進度，人為拉長政府采購周期，既增加了采購人的行政成本，導致正常的采購計劃、工作任務不能如期完成，又提高了供應商參與采購活動的時間成本和機會成本，損害了中標供應商的合法權益。換言之，惡意投訴行為不僅會擾亂政府采購投訴秩序，破壞政府采購生態，而且還會導致“劣幣驅逐良幣”，不利于構建政府采購統一大市場。

一直以來，我國高度重視惡意投訴治理工作，從法律保障、政策實施、專項治理等多方面綜合推動，不斷完善惡意投訴的防范體系。比如，《政府采購質疑和投訴辦法》第三十七條第二款明確，“投訴人有下列行為之一的，屬于虛假、惡意投訴，由財政部門列入不良行為記錄名單，禁止其1至3年內參加政府采購活動：（一）捏造事實；（二）提供虛假材料；（三）以非法手段取得證明材料。證據來源的合法性存在明顯疑問，投訴人無法證明其取得方式合法的，視為以非法手段取得證明材料。”《深化政府采購制度改革方案》提出，要健全科學高效的采購交易機制，為治理惡意投訴指明了方向。2024年，國務院辦公廳印發《政府采購領域“整頓市場秩序、建設法規體系、促進產業發展”三年行動方案（2024—2026年》，提出力爭用3年左右的時間，著力解決當前政府采購領域存在的突出問題，使政府采購市場秩序更加規范，這為治理惡意投訴提供了良好的政策環境。

無論是制度設計還是方向引領都對治理惡意投訴的目標非常明確，但在實踐中仍面臨很多困難，主要表現為惡意投訴治理基于經驗性、主觀性判斷居多，尚未形成專業標準的識別體系，不利于防治工作長期效果的保持。

在筆者看來，惡意投訴行為背后有著復雜的社會、文化、道德和認知動因。一是認識不足，對惡意投訴的頑固性、反復性和多樣性估計不足。二是治理不嚴，針對惡意投訴聯合懲戒機制及相關責任追究機制尚不完善，聯合執法協同程度不夠，亟待出臺相關法規政策。三是投訴成本及門檻低。四是誠信文化教育及文化建設滯后。

如何治理惡意投訴

想要減少和防范惡意投訴，關鍵在于完善制度、加強監管。要以問題為靶，以制度為綱，以監管為刃，綜合施策，多管齊下，讓制度與監管雙向驅動，激勵與懲治并重，規范與引導并行。

一是加強訴權濫用研究。基于政府采購惡意投訴的制度規定和要求，綜合研判，有效預防。通過研究探明影響惡意投訴諸多因素和環境的作用機制，揭示其發展變化規律，從而為制定科學有效的防治措施提供科學依據。

二是建立正面投訴激勵與惡意投訴行為懲戒相結合的立體式引導機制，并建立惡意投訴黑名單。對出于私心和畸形心理的故意投訴行為，要及時給予嚴厲懲處和打擊。加大對典型案例公開曝光力度，發揮其規范、警示、威懾作用，達到懲一儆百的效果，使惡意投訴者不敢以身試法。

三是建立全國范圍內的惡意投訴識別監測機制和報告體系。依據《中華人民共和國政府采購法實施條例》第五十七條和《政府采購質疑和投訴辦法》第三十七條規定，制定捏造事實、提供虛假材料、以非法手段取得證明材料等情形的識別指標，并綜合考慮行為、類型、后果等多重因素，從而開發監測工具，以快速、準確地篩查和區分不同類型的惡意投訴。

四是加強頂層設計。制定《政府采購惡意投訴管理暫行辦法》，明確惡意投訴的概念、定義、識別標準等，為依法治理惡意投訴提供制度保障。組織專家、行業協會研究制定防治惡意投訴指導手冊，用于指導實踐工作。探索建立惡意投訴保證金制度，監管機關可根據惡意投訴情形收取一定比例的保證金，提高惡意投訴成本。建立投訴澄清機制，經查證有關供應商是被報復、敲詐、誹謗、誣告的，允許其公開澄清，從而維護風清氣正的政府采購生態。

五是推動分級分層管理。筆者認為，防范和治理訴權濫用，是一項依賴行業支持以及采購人、代理機構、評審專家密切配合的工作。一方面，要建立由監管機關主導、專業力量參與（包括但不限于代理機構、評審專家、供應商）的治理機制，明確各方權責，形成監管合力。另一方面，要完善分級管理的職責銜接體系，按預算級次設立惡意投訴監測機制，織密精準發力、標本兼治的監管網絡。

六是數智賦能，提升治理效能。推動區塊鏈、人工智能、大數據等新一代信息技術在防范和治理惡意投訴的應用，強化對惡意投訴信息收集、甄別、分析、處理，從而打破信息孤島和數據壁壘，實現各地區、各部門監管數據共享和信息集成。通過大數據歸集、分析、篩選惡意投訴相關數據和線索（如關聯各類空殼公司投訴），自動識別“職業投訴人”。通過人工智能大模型，監測惡意投訴的發展趨勢和規律，提出具有針對性的治理對策和建議。

七是建立健全協同防治機制。健全多部門聯合激勵和懲戒機制，加大聯合懲戒力度。比如，財政機關要連同公安、市場監管機關，對查實的惡意投訴主體，可規定禁止其參與政府采購活動、吊銷營業執照、限制高消費等，有效形成打擊合力，使惡意投訴者無空可鉆。

八是強化誠信文化建設。聚焦落實社會信用體系建設的客觀要求和治理惡意投訴的內在要求，通過信用賦能治理惡意投訴，充分發揮誠信文化的柔性引導作用，積極推進供應商信用體系建設。

（作者系全國預算與會計研究會個人理事）

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