淺析聯合體資質認定的法理邏輯與比較借鑒

【探討與爭鳴】

淺析聯合體資質認定的法理邏輯與比較借鑒

■ 王召倫

《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第二十四條第二款關于聯合體資格的規定，在實踐中引發一些爭議和困惑。值此《政府采購法》修訂被納入全國人大常委會預備審議項目之際，筆者試圖從法理邏輯、實踐困境、比較借鑒和修改建議四個方面展開探析，以期為該條款修法工作提供參考。

法理邏輯

——第二十二條具有雙重資格要求屬性。《政府采購法》第二十二條共有兩款。第一款規定了供應商參與政府采購活動的準入門檻，是一般資格條件，體現了法律對市場主體的基礎性要求。第二款則賦予了采購人根據項目具體特點設置特定資格條件的權力，如特定行業資質、專業技術能力等，屬于差異化個性要求。這兩項條款共同構建了供應商參與政府采購活動的資格條件體系，具有明顯的雙重資格要求特性。這一制度設計，體現了法律對市場主體的基本要求與項目需求的精準匹配，具有科學性和合理性。

——第二十四條第二款的邏輯困境。《政府采購法》第二十四條第二款規定，“以聯合體形式進行政府采購的，參加聯合體的供應商均應當具備本法第二十二條規定的條件……”筆者認為，這條規定引發兩大核心沖突。

其一，導致聯合體制度價值目標消解。允許聯合體投標，其本質是實現優勢互補，通過以大帶小、以強帶弱扶持中小企業發展，體現政府采購政策功能。若嚴格按字面語義執行，要求聯合體所有成員全部滿足第二十二條規定的全部資格條件，即一般資格條件和特定資格條件，則會背離聯合體互補的根本邏輯。如果聯合體各方都已具備所有條件，那么獨立投標（響應）即可。此要求實質上將聯合體異化為“超級供應商聯盟”，抬高了供應商參與門檻，抑制了制度活力。

其二，法律適用爭議難以確定和統一。該條款中“均應當具備”這種絕對化剛性表述，與聯合體實踐需求之間形成矛盾，導致在操作層面產生巨大的不確定性。采購實踐者在操作中面臨兩難選擇：若嚴格執行該條款，則可能排除本可通過聯合體形式參加采購活動的合格主體，影響采購項目實施效果；若不嚴格執行，則可能面臨法律風險和質疑投訴。這種兩難局面導致在實踐操作層面出現不確定性和不統一性，給政府采購活動的公平、公正和效率帶來負面影響。

現實困境

——供應商參與壁壘提高。這種剛性的“全員全能”要求，讓部分供應商尤其是中小企業知難而退，主動放棄投標。因為很多中小企業通常僅具備某一領域的專業能力，若要求其同時具備多項特殊條件，必將迫使其退出聯合體采購市場。例如，在一個要求同時具備環境污染治理資質和安全生產許可證的環保治理工程采購項目中，大量小型環保企業因無法同時滿足這兩項條件而放棄組建聯合體投標。

筆者認為，這種“全員全能”要求，嚴重打擊了供應商參與競標的積極性，限制了供應商的參與范圍，降低了市場競爭力，不利于政府采購項目獲取更優質的產品和服務。同樣，許多采購人也因擔心聯合體資質審查風險，往往選擇拒絕聯合體投標，導致市場競爭力不足，最終以較高價格成交。

——法律適用引爭議，質疑投訴風險增加。因該條款存在法律適用爭議，當聯合體成員未全部滿足所有條件時，部分專家認為，應嚴格執行《政府采購法》第二十四條第二款規定，判定該聯合體不合格；另一部分專家則主張，根據專業分工來判斷其資格要求，不應判定其不合格，由此給評審判定帶來紛爭和困擾。這往往導致在不同地區、不同項目中的評審專家，對聯合體資格審查結果出現差異，而這種差異往往是引發供應商質疑投訴的導火索。

對采購人而言，如果從嚴要求，則可能導致符合條件的供應商數量不足，影響采購效果；如果放寬標準，則可能面臨違規操作的法律風險。因此，在實踐中，采購人通常以犧牲采購時間為代價，采取保守策略，放棄聯合體采購模式，或通過拆分項目單獨立項等方式實施采購。這無形中增加了采購成本，延長了采購周期，降低了采購效率。

國內外經驗借鑒

——歐美經驗。歐盟《公共采購指令》的核心原則是評估聯合體整體履約能力，即允許成員依據分工承擔相應職責，僅需滿足其承擔部分所要求的特定資質，無須“全員全能”。美國聯邦采購則是重點考察聯合體作為一個整體是否滿足項目要求。同時，資格審查聚焦于聯合體整體表現和資源整合后的履約能力，而非機械要求每個成員獨立滿足所有條件。可以說，歐美做法都強調聯合體的整體性，資質要求與成員實際分工掛鉤，制度設計定位于促進競爭和提高質效。

——國內政策動向。《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第18號）第三十四條第二款明確，“采購人根據采購項目的特殊要求規定投標人特定條件的，聯合體各方中至少應當有一方符合采購人規定的特定條件”，但修訂后的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》刪除了此條規定，在一定程度上加劇了當前困境。筆者發現，在《中華人民共和國招標投標法》修訂草案中，已體現出分工負責的傾向，規定聯合體成員僅需根據分工滿足相應資格條件。這為《政府采購法》修訂提供了重要參照。欣慰的是，《政府采購法》（修訂草案征求意見稿）已對聯合體資格要求作了相應的修正，這與《中華人民共和國招標投標法》和國際通行做法相銜接，體現了立法者對實踐難題的積極回應。

修改建議

——條款修改建議。筆者認為，可將《政府采購法》第二十四條第二款修改為：“以聯合體形式參與政府采購活動的，聯合體各方均應當具備本法第二十二條第一款規定的一般資格條件，聯合體應當具備采購項目要求的特定資格條件。聯合體各方應當在聯合協議中明確約定各自承擔的工作內容、責任范圍以及權利義務關系等，并將聯合協議連同投標（響應）文件一并提交采購人。聯合體各方應當共同與采購人簽訂采購合同，就采購合同約定的事項對采購人承擔連帶責任”。

這樣修改的理由有三點：一是厘清資格層次，消除語義困境。明確區分一般資格條件（所有成員必備）和特定資格條件（聯合體整體具備），回歸《政府采購法》第二十二條雙重資格條件要求本意，符合聯合體本質屬性。二是確立“整體能力+分工負責”原則，特定資格由聯合體整體滿足，成員根據協議分工承擔相應職責，以解決“全員全能”的邏輯悖論，釋放聯合體制度活力。三是強化協議約束與連帶責任。要求聯合協議明確權責分工，保障聯合體具備整體履約能力，倒逼聯合體成員審慎選擇合作伙伴、誠信履約，減少項目實施過程中的糾紛。

——支撐性制度機制的協同完善。

一是制定標準化聯合協議。建議制定《政府采購聯合體協議示范文本》，文本內容包含但不限于：成員分工（對應資質要求）、權利義務、責任承擔（特別是連帶責任）、利益分配、風險分擔、違約處理、退出機制、爭議解決等核心條款。通過文本標準化，降低協議瑕疵風險。

二是建立動態信用評價體系。將聯合體的履約情況納入信用評價體系，評價結果全國共享。對信用良好的聯合體，給予優先采購、減免保證金等激勵措施；對通過虛假聯合、資質掛靠等方式騙取中標（成交）的，依法追究法律責任；對轉包、違法分包等行為，實施聯合懲戒，依法限制其參與政府采購活動。

三是建立資格承諾審查機制。在信用體系支撐下，探索建立資格承諾制，允許聯合體在投標（響應）時提供相關承諾，中標（成交）后再提交有關證明材料或接受核驗，降低投標（響應）階段負擔。對信用等級高的供應商（或歷史履約良好的聯合體成員）所組成的聯合體，簡化其資格審查流程。

四是建立健全爭議預防與消解機制。相關部門可就修訂后的有關條款（如整體能力評估標準、分工與資質的對應關系）發布清晰、統一的解釋或操作指南。同時，明確涉及聯合體資格爭議的質疑投訴、行政復議、行政訴訟處理規則和時限等，確保權利救濟渠道暢通與高效。

在筆者看來，對《政府采購法》第二十四條第二款的修訂，絕非簡單的文字調整，而是對法律嚴謹性的捍衛，更是對政府采購制度創新紅利的巨大釋放。相信隨著《政府采購法》的修訂和相關配套制度的完善，聯合體制度定能回歸“聚能增效”本源，更好地發揮政府采購政策功能。

（四川省什邡市政府政務服務和公共資源交易服務中心）

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