守護(hù)好數(shù)字時(shí)代的“記憶之匣”

【圓桌論壇·聚焦電子檔案】

主持人：

本報(bào)記者   張舒慧 彭勇琪

嘉賓：

內(nèi)蒙古自治區(qū)財(cái)政廳政府采購(gòu)處四級(jí)調(diào)研員                  王  棟

華東政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院助理研究員                        連文怡

中國(guó)電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院副研究館員                    夏  冰

政府采購(gòu)業(yè)內(nèi)專(zhuān)家                                        張澤明

博思數(shù)采科技股份有限公司內(nèi)蒙古分公司總經(jīng)理              蘇日古嘎

守護(hù)好數(shù)字時(shí)代的“記憶之匣”

——業(yè)內(nèi)專(zhuān)家共話(huà)政府采購(gòu)電子檔案系列問(wèn)題

采取多項(xiàng)措施保護(hù)檔案數(shù)據(jù)

主持人：當(dāng)前，我國(guó)政府采購(gòu)電子檔案系統(tǒng)一般會(huì)采取哪些信息安全措施？比如，是否有備份機(jī)制或?yàn)?zāi)備方案？如何確保檔案數(shù)據(jù)的長(zhǎng)期可讀性和完整性？

王棟：內(nèi)蒙古政府采購(gòu)電子檔案系統(tǒng)是“全區(qū)一張網(wǎng)”政府采購(gòu)云平臺(tái)的子系統(tǒng)，本身就要求三級(jí)安全等保測(cè)評(píng)來(lái)保護(hù)平臺(tái)整體運(yùn)行安全。此外，為了確保安全性，平臺(tái)通過(guò)加密技術(shù)，保證檔案文件不被篡改，并提供檔案私有化格式存儲(chǔ)，支持通過(guò)專(zhuān)用的文檔編輯器查看私有化格式的檔案文件，同時(shí)也支持手動(dòng)下載至本地查看。

張澤明：一是采取存儲(chǔ)異地雙活備份的措施，確保電子檔案數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)安全。二是按照國(guó)家數(shù)據(jù)分級(jí)保護(hù)規(guī)范，做好電子檔案數(shù)據(jù)安全防護(hù)。三是做好訪(fǎng)問(wèn)控制，防止失密、泄密問(wèn)題發(fā)生。四是提供對(duì)外統(tǒng)一接口，便于數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。

夏冰：一般而言，電子檔案系統(tǒng)會(huì)有相應(yīng)的備份機(jī)制和災(zāi)備方案。對(duì)于電子檔案，除了要線(xiàn)上保存外，線(xiàn)下最好也要同步保存一套。為了保證檔案數(shù)據(jù)的長(zhǎng)期可讀性和完整性，需要定期進(jìn)行校驗(yàn)，即對(duì)數(shù)據(jù)本身和數(shù)據(jù)載體校驗(yàn)。國(guó)家檔案局印發(fā)的《電子檔案管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）第二十六條規(guī)定，“組織機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)電子檔案?jìng)浞莨ぷ?，制定電子檔案?jìng)浞莨ぷ鞣桨?，?duì)電子檔案、電子檔案管理信息系統(tǒng)等進(jìn)行完整備份。應(yīng)當(dāng)在磁介質(zhì)、光介質(zhì)、縮微膠片等介質(zhì)中選擇至少兩種符合長(zhǎng)期安全管理要求的存儲(chǔ)介質(zhì)，以在線(xiàn)方式和離線(xiàn)方式保存至少三套完整數(shù)據(jù)，每種介質(zhì)上保存一套完整數(shù)據(jù)，一套在線(xiàn)應(yīng)用，兩套備份。應(yīng)當(dāng)制定檢測(cè)策略，定期對(duì)電子檔案可讀狀況、所處軟硬件環(huán)境、存儲(chǔ)介質(zhì)完好程度等保管情況進(jìn)行檢測(cè)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)處理，必要時(shí)對(duì)電子檔案數(shù)據(jù)進(jìn)行轉(zhuǎn)換、遷移?！钡诙邨l明確，“對(duì)重要電子檔案進(jìn)行異地備份，根據(jù)需要有條件的檔案館可以建設(shè)災(zāi)難備份系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)重要電子檔案及其管理信息系統(tǒng)的備份與災(zāi)難恢復(fù)。機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織可以參照?qǐng)?zhí)行?！边@里需要注意的是，政府采購(gòu)電子檔案系統(tǒng)也應(yīng)進(jìn)行完整備份，而不僅僅是電子檔案本身。

蘇日古嘎：電子檔案存儲(chǔ)設(shè)備基于商密算法，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)加密存儲(chǔ)，再通過(guò)國(guó)密芯片、硬件加密、專(zhuān)用接口讀寫(xiě)、病毒隔離等方式，保障電子檔案安全。與此同時(shí)，通過(guò)容災(zāi)備份、異地災(zāi)備、數(shù)據(jù)恢復(fù)等方式，以及定期巡查、自動(dòng)掃描等運(yùn)維工具，保障檔案長(zhǎng)期可讀性和完整性。

借鑒域外經(jīng)驗(yàn)解決當(dāng)前困境

主持人：我國(guó)在政府采購(gòu)電子檔案管理中面臨哪些困境？有哪些域外經(jīng)驗(yàn)可借鑒？

連文怡：當(dāng)前，我國(guó)在政府采購(gòu)電子檔案管理中面臨所謂的“三重困境”——成本壓力、數(shù)據(jù)激增、技術(shù)可持續(xù)性。雖然尚未形成如歐美那般高度制度化的治理體系，但已逐步通過(guò)政策指引、標(biāo)準(zhǔn)制定與地方實(shí)踐探索三條路徑予以應(yīng)對(duì)。

應(yīng)對(duì)財(cái)政成本壓力，財(cái)政部曾發(fā)文提出，鼓勵(lì)各級(jí)部門(mén)利用電子化手段，推進(jìn)政府采購(gòu)項(xiàng)目全流程電子化交易，要求省級(jí)財(cái)政部門(mén)組織建設(shè)統(tǒng)一規(guī)范的政府采購(gòu)全流程電子化平臺(tái)。多地試點(diǎn)由財(cái)政廳（局）主導(dǎo)平臺(tái)建設(shè)，如江蘇、廣東、四川等通過(guò)政采云模式推動(dòng)平臺(tái)統(tǒng)一。多數(shù)省級(jí)財(cái)政部門(mén)采用“政采平臺(tái)+外包運(yùn)維”的模式，將電子檔案系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)外包給第三方服務(wù)商，通過(guò)財(cái)政性項(xiàng)目招標(biāo)方式控制預(yù)算支出。

歐美國(guó)家采用分散投入、集中管理、制度兜底的方式建立“集中采購(gòu)+共享服務(wù)”機(jī)制來(lái)減少財(cái)政成本。例如，美國(guó)聯(lián)邦政府由總務(wù)管理局（GSA）主導(dǎo)統(tǒng)一采購(gòu)電子檔案系統(tǒng)和云計(jì)算服務(wù)，通過(guò)政府云（FedRAMP）機(jī)制審核合規(guī)廠(chǎng)商，避免重復(fù)建設(shè)。歐盟成員國(guó)廣泛采用“政府云（GovCloud）+集中數(shù)據(jù)中心”方案，由國(guó)家級(jí)或區(qū)域級(jí)數(shù)據(jù)中心統(tǒng)一維護(hù)電子檔案平臺(tái)，緩解基層機(jī)構(gòu)財(cái)政壓力。這種“集中+共享”的方式可以減少各部門(mén)自建數(shù)據(jù)中心的資本性支出，減少重復(fù)投入。目前，我國(guó)采用的成本控制策略尚以“行政協(xié)調(diào)+項(xiàng)目管理”主導(dǎo)，未完全實(shí)現(xiàn)歐美式的共享服務(wù)財(cái)政架構(gòu)（如美國(guó)GSA模式），但平臺(tái)整合趨勢(shì)已基本確立。

面對(duì)越來(lái)越多的政府采購(gòu)電子檔案數(shù)據(jù)，我國(guó)初建“全國(guó)分級(jí)統(tǒng)一存儲(chǔ)+生命周期管理”的檔案管理制度，但尚有很多技術(shù)問(wèn)題仍在探索。比如，當(dāng)前多采用商用云服務(wù)解決存儲(chǔ)彈性問(wèn)題，但“冷/熱數(shù)據(jù)管理”理念尚未普遍落地，部分地區(qū)仍采用本地磁盤(pán)/服務(wù)器硬存儲(chǔ)，未建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

《辦法》第五條明確指出，“組織機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)電子檔案全過(guò)程管理”，將全過(guò)程管理作為電子檔案管理的核心原則予以確立。同時(shí)，《辦法》按照電子檔案生命周期編排章節(jié)，明確立法核心架構(gòu)，明晰各流程、各要素之間的聯(lián)系。雖然全生命周期理念已寫(xiě)入政策，但尚未在多數(shù)地方轉(zhuǎn)化為技術(shù)系統(tǒng)設(shè)計(jì)規(guī)范，尚缺統(tǒng)一分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)與歸檔實(shí)踐路徑。

在這方面，歐盟網(wǎng)絡(luò)安全局（ENISA）和美國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院（NIST）都要求將電子檔案按重要性分級(jí)，采用分層次的存儲(chǔ)策略。換言之，熱數(shù)據(jù)放置于高性能存儲(chǔ)（如SSD/NVMe）；冷數(shù)據(jù)歸入低成本對(duì)象存儲(chǔ)（如S3 Glacier/磁帶庫(kù)）；非關(guān)鍵性數(shù)據(jù)定期“下線(xiàn)”或歸檔。例如，英國(guó)國(guó)家檔案館使用對(duì)象存儲(chǔ)技術(shù)（Object Storage），結(jié)合近線(xiàn)冷存儲(chǔ)，降低長(zhǎng)期數(shù)據(jù)持有成本；美國(guó)國(guó)家航空航天局（NASA）同美國(guó)國(guó)家檔案與文件署（NARA）合作項(xiàng)目中，大量電子檔案通過(guò)ZFS/Glacier歸檔，并結(jié)合元數(shù)據(jù)索引，確?？刹檎倚耘c低成本。聯(lián)合國(guó)同經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織多份文件建議，建立自動(dòng)清理規(guī)則和生命周期策略，避免數(shù)據(jù)冗余與無(wú)期限保存，減少無(wú)效數(shù)據(jù)帶來(lái)的空間壓力。例如，NARA的“Capstone計(jì)劃”，對(duì)聯(lián)邦員工郵件設(shè)定統(tǒng)一保留年限和刪除機(jī)制，降低數(shù)據(jù)負(fù)擔(dān)。

對(duì)于技術(shù)迭代下的長(zhǎng)期可讀性保障，我國(guó)目前缺乏統(tǒng)一長(zhǎng)期可讀性與可遷移性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。雖有國(guó)家檔案局發(fā)布的《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范（GB/T 18894-2016）》，但對(duì)文件格式、元數(shù)據(jù)、安全機(jī)制等僅為原則性指導(dǎo)。地方系統(tǒng)使用的歸檔格式混雜（PDF、JPG、Office、CA簽名版PDF等），沒(méi)有形成統(tǒng)一的可遷移格式體系（如PDF/A標(biāo)準(zhǔn)尚未強(qiáng)制采用）。少數(shù)地方采購(gòu)平臺(tái)具備異地災(zāi)備，但多依賴(lài)第三方云服務(wù)商自身的高可用服務(wù)，政府采購(gòu)文件在數(shù)據(jù)主權(quán)、安全可控方面仍存在疑問(wèn)。此外，我國(guó)尚未建立國(guó)家級(jí)的政府采購(gòu)電子檔案長(zhǎng)期保存平臺(tái)，且歸檔責(zé)任在各地財(cái)政或交易中心層面分散，未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一審計(jì)和持久管理，技術(shù)持續(xù)演進(jìn)與標(biāo)準(zhǔn)不匹配的張力愈發(fā)明顯。

為此，我國(guó)應(yīng)該著手制定技術(shù)中立與可持續(xù)標(biāo)準(zhǔn)。比如，參考使用聯(lián)合國(guó)、英國(guó)國(guó)家檔案館、國(guó)際檔案理事會(huì)（ICA）共同倡導(dǎo)的開(kāi)放文件格式（如PDF/A、XML、ODF）作為長(zhǎng)期保存標(biāo)準(zhǔn)，避免依賴(lài)某一廠(chǎng)商的專(zhuān)有格式；借鑒歐盟國(guó)家采用“3年至5年技術(shù)審查+批次轉(zhuǎn)譯”策略，將電子檔案從過(guò)時(shí)格式（如早期的Office文件）轉(zhuǎn)為新標(biāo)準(zhǔn)，以保證可用性；引入持續(xù)遷移機(jī)制，保障政府采購(gòu)系統(tǒng)數(shù)據(jù)的可持續(xù)性。具體來(lái)看，采用“定期遷移至開(kāi)放平臺(tái)+人工核驗(yàn)”相結(jié)合策略，強(qiáng)制電子檔案提交采用“技術(shù)可遷移”格式，要求每10年評(píng)估格式可讀性并提出遷移計(jì)劃。

無(wú)論哪種解決方式，都離不開(kāi)制度兜底與協(xié)作機(jī)制。多國(guó)采取“檔案+財(cái)政+技術(shù)+法律”多部門(mén)聯(lián)合推進(jìn)的模式。例如，荷蘭國(guó)家檔案局與信息安全中心、預(yù)算管理部門(mén)合作設(shè)定長(zhǎng)期預(yù)算滾動(dòng)機(jī)制；美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)特別預(yù)算（如E-Government Act、MGT Act）支持?jǐn)?shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施改造項(xiàng)目；歐洲“數(shù)字歐洲計(jì)劃（2021-2027）”支持各成員國(guó)檔案系統(tǒng)升級(jí)，提供技術(shù)指導(dǎo)與財(cái)政補(bǔ)貼。可以說(shuō)，歐美及國(guó)際組織已在數(shù)字檔案管理方面形成了全流程、多維度的成熟體系。從技術(shù)（加密、備份、區(qū)塊鏈）到管理（分類(lèi)貼標(biāo)、日志審計(jì)、演練），再到法律機(jī)制（保存規(guī)定、刑責(zé)保障），無(wú)不強(qiáng)調(diào)檔案的真實(shí)性、完整性與長(zhǎng)期可讀性。因此，建議我國(guó)構(gòu)建類(lèi)似“技術(shù)+管理+法律”的復(fù)合體制，明確權(quán)責(zé)、強(qiáng)化協(xié)同、確保合規(guī)，才能在保證國(guó)家安全與財(cái)政效益之間實(shí)現(xiàn)平衡，推動(dòng)政府采購(gòu)電子檔案體系健康發(fā)展。

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