【探討與爭鳴】

政府采購電子賣場的“鐘擺”——

選擇主動作為還是放任自流？

■ 洪增禎

政府采購電子賣場是“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”的重要產(chǎn)物。自電子賣場發(fā)展以來，各地在建設(shè)中積極開展創(chuàng)新性探索，取得不少亮眼成效。然而，隨著《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》（財政部令第110號，以下簡稱110號令）的出臺，近年來關(guān)于電子賣場何去何從的討論不絕于耳。

電子賣場是探索“小采購大治理”的改革舉措

現(xiàn)行《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）將政府采購的法律定義限定在“集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)”。在制度建設(shè)初期，這種“抓大放小”的理念有利于集中有限的力量，實現(xiàn)更優(yōu)的管理成效。但與此同時，制度上的空白、管理上的缺失、手段上的匱乏，不可避免地使得小額零星采購長期籠罩在痛點和挑戰(zhàn)之下：要么盲目招標(biāo)，導(dǎo)致流程繁瑣與效率低下；要么暗箱操作，導(dǎo)致監(jiān)管盲區(qū)與廉政風(fēng)險。

隨著技術(shù)的發(fā)展、社會的變革，數(shù)字化成為政府采購改革的必經(jīng)之路。蓬勃發(fā)展的電子商務(wù)平臺與小額零星采購訴求明顯適配，故自2010年起，從中央到地方均積極開展了創(chuàng)新實踐。比如，京東網(wǎng)上商城成為中央國家機關(guān)辦公用品網(wǎng)上商城定點招標(biāo)項目的電子商務(wù)企業(yè)；浙江政采云成為全國首個政府采購電子賣場試點平臺。2018年，中央全面深化改革委員會第五次會議通過了《深化政府采購制度改革方案》，提出“促進(jìn)政府采購與互聯(lián)網(wǎng)深度融合，加強云計算、大數(shù)據(jù)、電子商務(wù)等新技術(shù)新業(yè)態(tài)在政府采購領(lǐng)域的應(yīng)用”。隨后，財政部在《關(guān)于貫徹落實〈深化政府采購制度改革方案〉的實施意見》中要求“加快電子賣場建設(shè)”。近年來，各地電子賣場快速發(fā)展，在規(guī)范采購行為、提高采購效率、降低采購成本、促進(jìn)公平競爭等方面發(fā)揮了重要作用。政府采購制度從“抓大放小”朝著“抓大規(guī)小”的方向科學(xué)發(fā)展。

在筆者看來，政府采購電子賣場讓小額零星采購更加透明化地出現(xiàn)在公眾視野中。但在為采供雙方提供便利的同時，也衍生出了一些問題，如采購人需求不規(guī)范、供應(yīng)商違約侵權(quán)、商品價格虛高、無效商品堆積等。監(jiān)管部門、集采中心、平臺運營方在電子賣場治理過程中持續(xù)遭受挑戰(zhàn)。近期，一些地方取消政府采購電子賣場引起了較大關(guān)注。然而，沒有政府采購電子賣場，真的會更好嗎？

不應(yīng)否定政府采購電子賣場的成效

渠道可以關(guān)閉，但采購不會終結(jié)。當(dāng)前電子賣場出現(xiàn)的痛點與難點，絕大部分都是多年來政府采購領(lǐng)域出現(xiàn)的共性問題。高價成交、圍標(biāo)串標(biāo)等現(xiàn)象，在強監(jiān)管下的公開招標(biāo)領(lǐng)域仍未能杜絕；需求傾向、渠道指定等現(xiàn)象，在線下采購中因不公開、不透明而更加普遍。客觀上講，招標(biāo)采購領(lǐng)域涉及多方主體，利益關(guān)系復(fù)雜，在監(jiān)管升級的同時，違法違規(guī)手段亦在不斷演變，需要制度、市場、誠信、技術(shù)等多維度長期協(xié)同治理，難以一蹴而就。

假設(shè)沒有電子賣場，小額零星采購回歸“放養(yǎng)”階段，亂象也許更容易發(fā)生且不易被發(fā)現(xiàn)。因此，我們必須正視政府采購電子賣場在當(dāng)前發(fā)展階段中存在的各類問題，但不能因其不夠完美而忽視其所帶來的改革及進(jìn)步。整個招標(biāo)采購行業(yè)都需要通過完善法規(guī)制度、強化技術(shù)監(jiān)管、加大處罰力度、行業(yè)誠信自律等方式持續(xù)治理，這是一個長期且動態(tài)博弈的過程。

電子賣場實踐向框架協(xié)議采購過渡和轉(zhuǎn)換

2022年，110號令出臺，框架協(xié)議采購作為一種規(guī)范小額零星采購的法定采購方式正式誕生。隨之而來的，是取消電子賣場的聲音越來越大。筆者認(rèn)為，在兩者交叉的領(lǐng)域，與其說是“取消”，不如說是創(chuàng)新性實踐向法定性規(guī)范的過渡和轉(zhuǎn)換。

110號令第三條規(guī)定了可以采用框架協(xié)議采購方式采購的四種適用情形。可以看到，這些情形之前在大部分省市的電子賣場實踐探索中均有所涉及。這里有一個公眾容易產(chǎn)生的理解誤區(qū)，即電子賣場等同于單純的網(wǎng)超直購。其實不然，政府采購電子賣場是一個綜合性的小額零星交易平臺，除商品直購?fù)猓€提供詢價、競價、反拍、團(tuán)購、協(xié)議批量、定點等多種交易手段。在110號令出臺之前，電子賣場在很多地方都是協(xié)議供貨及定點采購的電子化支撐工具，與以規(guī)范化為目標(biāo)的框架協(xié)議采購有著相近的理念內(nèi)核。兩者的采購品目也存在較多重疊，列入集中采購目錄內(nèi)的通用品目從原來的電子賣場調(diào)整下架，再更改為框架協(xié)議采購重新執(zhí)行。

可以說，電子賣場的前期發(fā)展為框架協(xié)議采購的迅速推行奠定了良好的實踐基礎(chǔ)。北京市、浙江省等省市在電子賣場基礎(chǔ)上搭建框架協(xié)議采購模塊，實現(xiàn)了兩者有機融合；山西省新版政府采購電子賣場于2022年6月正式上線，電子賣場逐步完成由公開征集方式向框架協(xié)議征集方式過渡，最終迭代成為“框架協(xié)議采購一體化+特色場館”的模式。財政部在《關(guān)于做好政府采購框架協(xié)議采購工作有關(guān)問題的通知》（以下簡稱《通知》）中提到，“在框架協(xié)議采購全流程電子系統(tǒng)建設(shè)完成之前，框架協(xié)議采購可以在已有電子采購系統(tǒng)上分階段實施，第一階段入圍征集活動可以依托項目采購的相關(guān)系統(tǒng)，第二階段確定成交供應(yīng)商可以依托電子賣場等系統(tǒng)，按照110號令確定的規(guī)則開展。”

總而言之，針對集采目錄內(nèi)，以及集采目錄外、限額標(biāo)準(zhǔn)上的小額零星采購，電子賣場為框架協(xié)議采購提供了系統(tǒng)建設(shè)基石和業(yè)務(wù)實操經(jīng)驗，它并未消失，而是在規(guī)范化的進(jìn)程中完成了自身的重構(gòu)與轉(zhuǎn)化。

電子賣場具有積極意義

《通知》明確，“集中采購目錄以外、未達(dá)到采購限額標(biāo)準(zhǔn)的采購活動，可以繼續(xù)通過電子賣場開展，但不得強制采購人通過電子賣場交易。”這一規(guī)定將集采目錄外、限額標(biāo)準(zhǔn)下小額零星采購活動的相關(guān)權(quán)責(zé)交給了采購單位，但還權(quán)于采購人并不代表財政部門放棄對其管理。按照現(xiàn)行《中華人民共和國預(yù)算法》的精神，不論目錄內(nèi)外、金額大小，小額零星采購?fù)瑯訉儆陬A(yù)算執(zhí)行管理的范疇。

與此同時，關(guān)于《政府采購法》是否應(yīng)全面覆蓋集采目錄外、限額標(biāo)準(zhǔn)下的采購活動，也一直是修法工作的討論內(nèi)容之一。財政部曾分別在2020年、2022年就《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》向社會公示并征求意見。兩次修訂稿均對政府采購的法律定義進(jìn)行了修改與完善，其中在采購對象方面，刪除了“集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的”限制。可見，政府采購概念及《政府采購法》適用范圍的擴大是趨勢所在，這也是財政落實全面預(yù)算管理的必要環(huán)節(jié)。

基于此，筆者認(rèn)為，無論是從財政監(jiān)管角度，還是從采購人落實內(nèi)控角度，集采目錄外、限額標(biāo)準(zhǔn)以下的小額零星采購不能放任自流，需持續(xù)探索建設(shè)性管理途徑，而政府采購電子賣場在解決小額零星采購問題上仍然具有積極意義。

相較于線下實體商店及市場化電商平臺，電子賣場具備以下核心優(yōu)勢：一是信息透明度與監(jiān)管效率。線下采購易因信息不透明而導(dǎo)致暗箱操作，社會化電商缺乏統(tǒng)一接口。但電子賣場對接政府采購相關(guān)管理系統(tǒng)，交易信息全程留痕，價格、供應(yīng)商信息等公開可查，可有效降低腐敗風(fēng)險。

二是統(tǒng)一大市場與公平競爭。傳統(tǒng)線下小額零星采購渠道有限，地域分割嚴(yán)重。電子賣場打破了空間限制，降低制度性交易成本，供應(yīng)商入駐與商品上架免費，禁止設(shè)置歧視性門檻或額外收費，顯著減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。詢價、競價、反拍等多種交易手段，有效促進(jìn)競爭，提升采購效益。

三是政府采購政策功能落實。筆者認(rèn)為，市場化特質(zhì)并不完全適用于財政支出領(lǐng)域。線下渠道或社會化電商缺乏動力和規(guī)則，政府采購政策功能難以獲得系統(tǒng)性支撐。電子賣場可嵌入政府采購政策，通過對節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品予以打標(biāo)、為中小企業(yè)設(shè)置價格優(yōu)惠，以及建設(shè)支持創(chuàng)新、綠色發(fā)展、鄉(xiāng)村振興等主題場館等多種方式，進(jìn)一步落實政府采購政策功能，助力國家及社會發(fā)展。

當(dāng)然，必須承認(rèn)的是，社會化電商平臺價格實時更新，且促銷活動頻繁，相比之下具有更好的價格競爭力。電子賣場因社會電商價格對外屏蔽保護(hù)及自身運營等問題，可能無法及時跟進(jìn)市場波動。在這種情況下，電子賣場交易價格仍可以成為采購單位開展自行采購價格監(jiān)督的參照物。例如，浙江省財政廳在《浙江省政府采購云平臺電子賣場管理辦法》中規(guī)定，“對采購金額未達(dá)到分散采購限額標(biāo)準(zhǔn)的項目，采購人可以通過政府采購云平臺電子賣場采購，也可通過其他線上平臺、線下供應(yīng)商進(jìn)行采購。通過其他線上平臺、線下供應(yīng)商進(jìn)行采購的，應(yīng)按照國家有關(guān)規(guī)定落實政策功能，留存采購過程相關(guān)資料，交易價格應(yīng)當(dāng)不高于政府采購云平臺電子賣場相同產(chǎn)品近30日的平均交易價格，如相同產(chǎn)品無交易價格則應(yīng)當(dāng)不高于電子賣場相同產(chǎn)品當(dāng)日的平均銷售價格。”這種參考規(guī)則，在有效指導(dǎo)自行采購活動開展的同時，也有利于倒逼電子賣場管理升級，實現(xiàn)多種自行采購渠道合理競爭。

綜上所述，政府采購電子賣場兼具市場電商及政策監(jiān)管的雙重特質(zhì)，在當(dāng)前及未來仍具有綜合優(yōu)勢，是規(guī)范小額零星采購的良好渠道，可與框架協(xié)議采購方式互為補充。

一件事情的難度與它的意義往往成正比——越是不容易做好，做成后的價值就越不可替代。電子賣場和其他新生事物一樣，在改革推進(jìn)過程中難免遇到“鐘擺效應(yīng)”，唯有各級財政部門和采購各方主體主動作為，才可以推動改革的車輪滾滾向前、螺旋上升。未來，隨著人工智能等新技術(shù)的廣泛應(yīng)用、商品治理體系的不斷完善以及與之相配套制度的不斷改進(jìn)，政府采購電子賣場在財政監(jiān)督、采購內(nèi)控等方面的能力和作用必將進(jìn)一步提升，促進(jìn)小額零星采購向規(guī)范化、平臺化、便捷化邁進(jìn)。

本報擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請注明來源于中國政府采購報，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。