【聚焦惡意投訴】

如何遏制政府采購救濟(jì)權(quán)濫用

■ 歐雨祥

為保護(hù)政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，政府采購法律法規(guī)賦予了供應(yīng)商（包括潛在供應(yīng)商）質(zhì)疑、投訴的救濟(jì)權(quán)利。但不可否認(rèn)的是，日益增多的職業(yè)投訴和惡意投訴，給采購人、采購代理機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門帶來了新的挑戰(zhàn)。筆者認(rèn)為，職業(yè)投訴和惡意投訴行為是對(duì)政府采購質(zhì)疑和投訴權(quán)的濫用，有違誠實(shí)信用原則。非法的質(zhì)疑投訴會(huì)干擾正常的政府采購流程，故要采取有效措施加以識(shí)別和治理。

職業(yè)投訴與惡意投訴的定義及關(guān)系

職業(yè)投訴是指企業(yè)或者自然人通過參與政府采購活動(dòng)來獲取質(zhì)疑、投訴資格，或者以其他供應(yīng)商名義幫助其代理提出質(zhì)疑、提起投訴，以此獲取利益。職業(yè)投訴人以質(zhì)疑投訴為職業(yè)，并沒有真實(shí)投標(biāo)意愿或者履約能力，其目的不在于中標(biāo)，而是通過投標(biāo)取得向采購人質(zhì)疑、向政府采購監(jiān)管部門投訴的資格，以此獲取不正當(dāng)利益。

惡意投訴是指供應(yīng)商出于不正當(dāng)目的，或者宣泄投標(biāo)失敗的不滿，利用政府采購質(zhì)疑、投訴制度便利，故意捏造事實(shí)或歪曲真相，意圖損害其他供應(yīng)商合法權(quán)益或干擾政府采購市場的行為。其特征在于主觀惡意性、行為的不正當(dāng)性、事件的持續(xù)反復(fù)性，并形成危害性后果。《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)，以下簡稱94號(hào)令）第三十七條明確了惡意投訴的三種情形，即捏造事實(shí)、提供虛假材料、以非法手段取得證明材料。

在筆者看來，職業(yè)投訴與惡意投訴既有區(qū)別又有一定聯(lián)系。惡意投訴者不一定是職業(yè)投訴人，但職業(yè)投訴人的投訴中一定包含惡意投訴。惡意投訴者可能為獲取不正當(dāng)利益而投訴，也可能單純?yōu)樾雇稑?biāo)失敗的不滿、詆毀其他供應(yīng)商等而投訴。職業(yè)投訴人主要是為了獲取不正當(dāng)利益。當(dāng)其實(shí)在沒有正當(dāng)投訴原因時(shí)，還會(huì)采取惡意投訴的手段來獲取利益，甚至還會(huì)代理其他供應(yīng)商進(jìn)行質(zhì)疑投訴。實(shí)踐中，職業(yè)投訴人往往能夠精準(zhǔn)識(shí)別出項(xiàng)目存在的瑕疵，抓住供應(yīng)商的薄弱環(huán)節(jié)提出質(zhì)疑投訴，迫使其就范。因此，業(yè)內(nèi)通常用“惡意投訴”一詞來指這個(gè)群體所提出的質(zhì)疑投訴，認(rèn)為其提出質(zhì)疑投訴的目的在于要挾供應(yīng)商從而獲取不正當(dāng)利益，在主觀上存在不正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)。

無論是職業(yè)投訴還是惡意投訴，都與供應(yīng)商正當(dāng)維權(quán)是有區(qū)別的，要嚴(yán)格加以區(qū)分。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)允許供應(yīng)商在投訴過程中存在失誤，不能要求所有投訴都絕對(duì)準(zhǔn)確，畢竟供應(yīng)商對(duì)政府采購制度的理解可能相對(duì)有限。當(dāng)供應(yīng)商感到不公時(shí)提出投訴，這種情形應(yīng)當(dāng)予以包容，不應(yīng)簡單歸為惡意，這也是出臺(tái)94號(hào)令的目的所在。

職業(yè)投訴與惡意投訴行為的影響

合法的質(zhì)疑投訴有利于采購人發(fā)現(xiàn)采購項(xiàng)目存在的問題，有利于財(cái)政部門有針對(duì)性地開展監(jiān)督檢查，促進(jìn)政府采購規(guī)范透明、公平公正。反之，非法的質(zhì)疑投訴則會(huì)干擾正常的政府采購流程，具有較大的負(fù)面影響，主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面。

一是減緩采購項(xiàng)目進(jìn)度，人為拉長政府采購周期。這既增加了采購人的行政成本，導(dǎo)致正常的采購計(jì)劃、工作任務(wù)不能如期完成，又提高了供應(yīng)商參與采購活動(dòng)的時(shí)間成本和機(jī)會(huì)成本，損害了中標(biāo)供應(yīng)商的合法權(quán)益。也就是說，職業(yè)投訴與惡意投訴行為不僅會(huì)擾亂政府采購市場秩序，破壞政府采購生態(tài)，而且會(huì)導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”，不利于構(gòu)建政府采購統(tǒng)一大市場。

二是造成財(cái)政資金損失或供應(yīng)商商譽(yù)侵害。職業(yè)投訴和惡意投訴往往會(huì)影響采購效率，甚至有些采購項(xiàng)目會(huì)被“拖黃”。有些中標(biāo)供應(yīng)商雖然沒有違法違規(guī)之舉，但因中標(biāo)而會(huì)被故意針對(duì)，甚至因惡意投訴而商譽(yù)受損。

三是增加政府采購監(jiān)管部門的工作負(fù)擔(dān)。有些職業(yè)投訴人和惡意投訴者沒有事實(shí)根據(jù)，頻繁地針對(duì)政府采購項(xiàng)目提出質(zhì)疑、投訴，在一定程度上增加了監(jiān)管部門的工作量。

當(dāng)然，質(zhì)疑、投訴是監(jiān)管部門獲取違法線索的主要渠道之一。職業(yè)投訴人的投訴不全是惡意投訴，有些是代理的合法投訴行為。從這個(gè)角度來看，職業(yè)投訴人的存在也具有一定積極作用，間接促使采購人和采購代理機(jī)構(gòu)提高工作水平，推動(dòng)采購文件和采購過程合法合規(guī)。

治理惡意投訴的對(duì)策和建議

——加強(qiáng)質(zhì)疑投訴源頭治理。對(duì)于職業(yè)投訴和惡意投訴來說，主要獲利來源是被質(zhì)疑供應(yīng)商的“花錢消災(zāi)”行為，或者采購人作出的非正式承諾，如未來項(xiàng)目優(yōu)先考慮等。中標(biāo)、成交供應(yīng)商為了能夠獲得合同，向質(zhì)疑人、投訴人支付一定數(shù)量的金錢以換取撤回質(zhì)疑、投訴。筆者認(rèn)為，對(duì)采購文件的質(zhì)疑投訴是很難獲利的。這是因?yàn)椴少徣嘶蛘卟少彺頇C(jī)構(gòu)在修改采購文件后可以繼續(xù)或重新開展采購活動(dòng)，不會(huì)選擇“花錢消災(zāi)”。

因此，要壓實(shí)采購人主體責(zé)任，提高采購文件質(zhì)量，從源頭上減少被職業(yè)投訴或惡意投訴的風(fēng)險(xiǎn)。一是加強(qiáng)采購需求調(diào)查。在采購文件發(fā)布前，開展采購需求調(diào)查，公開征求多方意見，了解相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場供給、同類采購項(xiàng)目歷史成交信息等，為提高采購文件編制質(zhì)量打好基礎(chǔ)。二是加強(qiáng)采購文件論證。對(duì)于采購金額較大、社會(huì)影響較大、需求相對(duì)復(fù)雜的采購項(xiàng)目，要組織專家進(jìn)行專業(yè)論證。三是提高采購人業(yè)務(wù)能力。加強(qiáng)對(duì)采購人員的培訓(xùn)，提高其專業(yè)素養(yǎng)和廉潔自律意識(shí)。四是加強(qiáng)政府采購業(yè)務(wù)指導(dǎo)。相關(guān)部門可以通過行政指導(dǎo)等方式，促使采購人、采購代理機(jī)構(gòu)依法確定采購需求，避免采購文件出現(xiàn)歧視性、排他性的不合理規(guī)定。

——加強(qiáng)投訴受理審查。政府采購監(jiān)管工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法行政的基本原則。相關(guān)部門在收到投訴人的投訴書后，應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)進(jìn)行審查。

一是在內(nèi)容審查方面，要按照94號(hào)令第十八條規(guī)定的事項(xiàng)，逐一、仔細(xì)地審查。具體來看，需要審查投訴人和被投訴人的姓名或者名稱、通訊地址、郵編、聯(lián)系人及聯(lián)系電話；質(zhì)疑和質(zhì)疑答復(fù)情況說明及相關(guān)證明材料；具體、明確的投訴事項(xiàng)和與投訴事項(xiàng)相關(guān)的投訴請(qǐng)求；事實(shí)依據(jù)；法律依據(jù)；提起投訴的日期。投訴人為自然人的，應(yīng)當(dāng)由本人簽字；投訴人為法人或者其他組織的，應(yīng)當(dāng)由法定代表人、主要負(fù)責(zé)人，或者其授權(quán)代表簽字或者蓋章，并加蓋公章。筆者認(rèn)為，其中最重要的是事實(shí)依據(jù)，即審查事實(shí)依據(jù)是否真實(shí)、充分。

二是在受理形式方面，要按照94號(hào)令第十九條規(guī)定的條件逐一審查。具體來看，需要審查投訴人在提起投訴前是否已依法進(jìn)行質(zhì)疑；投訴書內(nèi)容是否符合94號(hào)令的規(guī)定；是否在投訴有效期限內(nèi)提起投訴；同一投訴事項(xiàng)未經(jīng)財(cái)政部門投訴處理等。此外，供應(yīng)商投訴的事項(xiàng)不得超出已質(zhì)疑事項(xiàng)的范圍，但基于質(zhì)疑答復(fù)內(nèi)容提出的投訴事項(xiàng)除外。

三是相關(guān)部門在受理投訴時(shí)還可以考慮多方面因素，包括投訴人與項(xiàng)目的關(guān)聯(lián)性、投訴頻率、歷史記錄，以及證據(jù)的充分性與合法性。

——提高工作人員的法律水平。監(jiān)管部門工作人員的法律水平高低，與政府采購質(zhì)疑投訴案件的處理好壞息息相關(guān)。對(duì)于職業(yè)投訴和惡意投訴案件的識(shí)別和處理，需要工作人員熟悉政府采購法律法規(guī)，不斷提高自身業(yè)務(wù)水平，以適應(yīng)工作的需要。

——建立投訴保證金制度。面對(duì)日益猖獗的職業(yè)投訴和惡意投訴，可以參照民事訴訟“敗訴方承擔(dān)”原則，即投訴人預(yù)繳費(fèi)用，最終由責(zé)任方承擔(dān)，以此提高職業(yè)投訴和惡意投訴的成本。

（作者單位：湖南省永州市財(cái)政局）

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