【探討與爭鳴】

封關(guān)運(yùn)作下海南政府采購的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

■ 宋軍

在海南自貿(mào)港全島封關(guān)運(yùn)作這一重大戰(zhàn)略部署全面推進(jìn)的背景下，政府采購作為連接市場資源與公共需求的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，既迎來了制度創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)、開放升級等發(fā)展機(jī)遇，也面臨著規(guī)則銜接、監(jiān)管適配、風(fēng)險(xiǎn)防控等現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。筆者認(rèn)為，深入剖析其中的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，對充分釋放封關(guān)政策紅利、助力海南自貿(mào)港高質(zhì)量建設(shè)具有重要意義。

封關(guān)的內(nèi)涵與海南的特殊性

準(zhǔn)確理解封關(guān)的深刻內(nèi)涵及其與開放的辯證關(guān)系，是把握海南自貿(mào)港政府采購制度創(chuàng)新邏輯起點(diǎn)的關(guān)鍵。

封關(guān)的內(nèi)涵。封關(guān)不等于封閉。封關(guān)是一個(gè)源自海關(guān)監(jiān)管的專業(yè)術(shù)語，其本質(zhì)是通過設(shè)立物理和制度上的邊界，在國家內(nèi)部打造與國際市場高度接軌的“政策高地”。對于海南而言，它意味著全島將成為一個(gè)特殊的海關(guān)監(jiān)管區(qū)域。封關(guān)的核心是實(shí)施“‘一線’放開、‘二線’管住、島內(nèi)自由”的監(jiān)管新模式。

封關(guān)與開放并非對立，而是相輔相成的辯證統(tǒng)一關(guān)系。設(shè)立“二線”進(jìn)行管住，正是為了更有底氣地全面放開“一線”。沒有“二線”的管住，就無法承受“一線”放開可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，通過物理上的隔離（如海關(guān)監(jiān)管設(shè)施），為實(shí)施一套不同于內(nèi)地、更高水平的國際貿(mào)易和投資規(guī)則創(chuàng)造空間。這種隔離是為了孕育和測試一套全新的開放制度體系。

海南的特殊性。海南自貿(mào)港的封關(guān)，與中國其他保稅區(qū)、自貿(mào)區(qū)的“圍網(wǎng)”管理有本質(zhì)區(qū)別，其特殊性賦予了它無與倫比的試驗(yàn)深度和戰(zhàn)略價(jià)值。

一是全域性。海南全島整體封關(guān)運(yùn)作，意味著改革試點(diǎn)是在一個(gè)包含城市、鄉(xiāng)村、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)的完整社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)中進(jìn)行。任何一項(xiàng)政策的創(chuàng)新，都必須考慮其在全島范圍的適用性和系統(tǒng)性影響，其成功經(jīng)驗(yàn)對全國而言具備極強(qiáng)的可復(fù)制性和參考價(jià)值。

二是海洋性。作為我國管轄海域面積最大的省份，海南肩負(fù)著建設(shè)“海洋強(qiáng)國”戰(zhàn)略支點(diǎn)的重任。海南封關(guān)后，其政府采購制度創(chuàng)新必須服務(wù)于這一國家戰(zhàn)略。海南可能率先探索對海洋公共服務(wù)（如深海科考航次、海洋生態(tài)監(jiān)測、海上應(yīng)急救援服務(wù)）、藍(lán)色技術(shù)解決方案的采購，為國家經(jīng)略海洋提供制度范例。

海南政府采購面臨的挑戰(zhàn)

開放需求與主權(quán)保護(hù)的二元張力。這是海南政府采購制度改革面臨的核心矛盾，本質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)全球化與民族國家利益之間動(dòng)態(tài)關(guān)系在公共采購領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。

一是開放需求。根據(jù)《深化政府采購制度改革方案》《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》，海南需建立健全政府采購制度，逐步形成采購主體職責(zé)清晰、交易規(guī)則科學(xué)高效、監(jiān)管機(jī)制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術(shù)支撐先進(jìn)的現(xiàn)代政府采購制度。其核心方向之一是對外資企業(yè)實(shí)行國民待遇。如何確保外資企業(yè)能夠公平、無障礙地參與島內(nèi)所有類型的政府采購項(xiàng)目，特別是在工程咨詢、法律服務(wù)、審計(jì)等領(lǐng)域，仍需在制度細(xì)節(jié)上實(shí)現(xiàn)突破。

二是主權(quán)保護(hù)。《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第十條規(guī)定，“政府采購應(yīng)當(dāng)采購本國貨物、工程和服務(wù)。”這是國家層面的保護(hù)底線。對于海南，主權(quán)保護(hù)還包括數(shù)據(jù)安全。海南在推進(jìn)“智慧海南”建設(shè)中涉及大量政務(wù)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)的采購項(xiàng)目，其數(shù)據(jù)處理和存儲(chǔ)必須符合《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》和《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》的要求。

在筆者看來，海南的改革需要在采購本國產(chǎn)品的總體要求與對外資一視同仁的開放承諾之間找到平衡點(diǎn)。

制度創(chuàng)新的超前性與內(nèi)地制度的穩(wěn)定性之間的銜接困境。《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》以法律形式授權(quán)海南可就貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)制定海南自貿(mào)港法規(guī)，為其政府采購制度改革提供了較大的立法空間。海南作為改革“試驗(yàn)田”，其制度創(chuàng)新必然具有一定超前性，可能導(dǎo)致其與內(nèi)地相對穩(wěn)定統(tǒng)一的法律體系之間存在需要彌合的縫隙。

比如，規(guī)則差異可能帶來一定摩擦。若海南未來允許外資企業(yè)更廣泛地參與政府采購甚至給予其國民待遇，那么當(dāng)中標(biāo)的外資企業(yè)進(jìn)入內(nèi)地市場執(zhí)行合同（如提供售后服務(wù)）時(shí)，可能會(huì)因兩地規(guī)則差異（如人員資質(zhì)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、稅收安排）而產(chǎn)生摩擦。此外，對于參與海南政府采購項(xiàng)目的內(nèi)地企業(yè)，其監(jiān)管可能涉及海南與內(nèi)地多個(gè)部門，如何實(shí)現(xiàn)跨地域、跨部門的協(xié)同監(jiān)管，防止出現(xiàn)“監(jiān)管真空”或“重復(fù)監(jiān)管”，是一個(gè)亟待解決的機(jī)制性問題。

對海南政府采購制度創(chuàng)新的有關(guān)建議

在海南全島封關(guān)運(yùn)作和政策紅利加速釋放的背景下，海南政府采購制度正步入規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張、規(guī)則加速迭代、功能深度轉(zhuǎn)型的新階段。其發(fā)展趨勢不僅受國內(nèi)宏觀政策指引，更致力于與國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則相接軌。筆者認(rèn)為，海南自貿(mào)港的政府采購制度創(chuàng)新，應(yīng)當(dāng)在法治的軌道上進(jìn)行。立法不僅是改革的依據(jù)，更是穩(wěn)定市場預(yù)期、保障改革成果的基石。

制定全面對接國際規(guī)則的《海南自由貿(mào)易港政府采購條例》。

一是全面界定政府采購財(cái)政性資金范疇。依據(jù)公共財(cái)政理論以及我國推行的“四本預(yù)算”模式，海南可探索將“四本預(yù)算”涉及的公共采購資金納入管理范疇，并逐步打破政府采購與招標(biāo)投標(biāo)管理不分的僵局，形成統(tǒng)一的政府采購大市場。

二是確立“最優(yōu)價(jià)值”為核心原則。筆者認(rèn)為，可明確規(guī)定政府采購合同授予應(yīng)基于“最優(yōu)價(jià)值”而非“最低價(jià)中標(biāo)”。評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)綜合考量價(jià)格、質(zhì)量、技術(shù)、節(jié)能環(huán)保、創(chuàng)新、全生命周期、履約能力等多種因素，引導(dǎo)市場從價(jià)格競爭轉(zhuǎn)向質(zhì)量和技術(shù)競爭。

三是審慎界定本國貨物概念，平衡開放與保護(hù)關(guān)系。對本國貨物的認(rèn)定，目前有原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)說、知識產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)說、供應(yīng)商國籍標(biāo)準(zhǔn)說等多種觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為，摒棄簡單的產(chǎn)值比例標(biāo)準(zhǔn)，采納國際通行的原產(chǎn)地規(guī)則來界定本國貨物，有利于公平公正、公開透明地執(zhí)行政府采購政策。

四是科學(xué)界定政府采購當(dāng)事人范圍。除傳統(tǒng)的各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織外，建議將使用財(cái)政性資金采購的且承擔(dān)公共職能的法定機(jī)構(gòu)、重點(diǎn)園區(qū)管理機(jī)構(gòu)、國有企業(yè)和政府投融資平臺等納入采購人范疇。此外，還要確立“除負(fù)面清單明確禁止或限制外，所有市場主體一律平等”的原則。這意味著無論是在中國境內(nèi)注冊的內(nèi)外資企業(yè)，還是在境外注冊并經(jīng)營的外國企業(yè)、機(jī)構(gòu)、團(tuán)體（在依法辦理必要登記手續(xù)后），均可平等參與海南自貿(mào)港的政府采購活動(dòng)，體現(xiàn)出我國對接國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的決心。

五是重新定位集中采購和集中采購機(jī)構(gòu)。傳統(tǒng)集中采購機(jī)構(gòu)職能可能局限于程序執(zhí)行者，采購目錄偏重通用貨物，難以滿足部門特殊專業(yè)需求。同時(shí)，其“裁判員”與“運(yùn)動(dòng)員”身份有時(shí)存在混淆。建議將其從單純的采購操作執(zhí)行機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型為政府采購政策的核心執(zhí)行平臺、集約化采購的資源整合平臺、專業(yè)化采購的技術(shù)支撐平臺和電子化采購的數(shù)據(jù)運(yùn)營平臺。此外，基于大數(shù)據(jù)分析，將具有通用性、標(biāo)準(zhǔn)性、規(guī)模性的項(xiàng)目納入集采目錄，并建立目錄動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

六是科學(xué)細(xì)分采購代理行業(yè)。引導(dǎo)和鼓勵(lì)代理機(jī)構(gòu)根據(jù)自身優(yōu)勢，向?qū)I(yè)化、特色化方向發(fā)展。重點(diǎn)培育專注于信息技術(shù)、醫(yī)療設(shè)備、科研服務(wù)、綠色能源等領(lǐng)域的專業(yè)代理機(jī)構(gòu)。建立對代理機(jī)構(gòu)的綜合評價(jià)機(jī)制，將其專業(yè)人才儲(chǔ)備、過往業(yè)績（尤其是復(fù)雜項(xiàng)目業(yè)績）、研究成果、服務(wù)質(zhì)量等作為重要選擇標(biāo)準(zhǔn)。培育層次分明、分工專業(yè)、競爭有序的現(xiàn)代采購代理服務(wù)產(chǎn)業(yè)，為采購人提供高附加值的智力支持，并為采購代理機(jī)構(gòu)走出去，參與全球采購競爭打下基礎(chǔ)。

七是實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)的負(fù)面清單管理模式。借鑒《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》的負(fù)面清單模式，制定《海南自貿(mào)港政府采購市場準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》。在清單之外領(lǐng)域，對所有境內(nèi)外供應(yīng)商一律平等開放。在清單之內(nèi)，明確列出基于國家安全、公共利益、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等理由禁止或限制開放的領(lǐng)域，確保開放的透明度和可預(yù)期性。

八是建立與國際接軌的爭議處理機(jī)制。設(shè)立獨(dú)立的政府采購行政復(fù)審委員會(huì)，其成員應(yīng)由政府采購、法律、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的專家組成，獨(dú)立于財(cái)政部門和其他采購實(shí)體。如此一來，確保供應(yīng)商在認(rèn)為其權(quán)益受到侵犯時(shí)，能獲得高效、公正、專業(yè)的救濟(jì)，這是對接國際規(guī)則、贏得國際信任的關(guān)鍵一步。

立法中需重點(diǎn)考慮的特殊問題。

一是全面突出采購人的主體責(zé)任。堅(jiān)持“誰采購、誰負(fù)責(zé)”，擴(kuò)大采購人的合同授予決定權(quán)，使采購決策權(quán)與合同授予權(quán)統(tǒng)一。

二是在政府采購預(yù)算中全面嵌入全生命周期理念。比如，在合作創(chuàng)新采購項(xiàng)目中，全面嵌入全生命周期理念，實(shí)現(xiàn)政府采購預(yù)算的科學(xué)化、精細(xì)化。

三是建立容錯(cuò)機(jī)制。為鼓勵(lì)大膽創(chuàng)新，對于在推進(jìn)改革創(chuàng)新、先行先試中出現(xiàn)的失誤錯(cuò)誤，建議若符合國家改革方向、決策程序合規(guī)、未謀取私利，可依法免除或減輕相關(guān)責(zé)任，為改革者卸下包袱，激發(fā)制度創(chuàng)新活力。

四是發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)作用。鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)參與制定行業(yè)采購標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范、合同范本，并建立行業(yè)誠信體系。可委托其承擔(dān)供應(yīng)商能力認(rèn)證、專業(yè)培訓(xùn)等職能，構(gòu)建“政府—行業(yè)—企業(yè)”協(xié)同治理的新格局。

五是大力推進(jìn)合作創(chuàng)新采購。針對智能網(wǎng)聯(lián)汽車、無人駕駛航空、生物醫(yī)藥等前沿產(chǎn)業(yè)，政府可公開發(fā)布技術(shù)需求，由企業(yè)提出解決方案，最后政府通過采購合同資助研發(fā)并承諾首購。此舉旨在推動(dòng)創(chuàng)新，培育新質(zhì)生產(chǎn)力，將政府采購從“消費(fèi)工具”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皠?chuàng)新引擎”。

六是科學(xué)設(shè)定門檻價(jià)。貨物和服務(wù)的公開招標(biāo)門檻價(jià)建議設(shè)定為13萬特別提款權(quán)（約合人民幣120萬元），與《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》中央實(shí)體采購門檻價(jià)保持一致，彰顯開放決心。對于工程采購，可根據(jù)海南實(shí)際情況設(shè)定。

七是細(xì)化國家安全例外與反腐條款。建議明確、嚴(yán)格界定國家安全例外的適用范圍和認(rèn)定程序，避免其被濫用成為保護(hù)主義的借口。可建立由多部門組成的國家安全審查聯(lián)席機(jī)制。在反腐條款中應(yīng)明確禁止采購中的任何賄賂和不正當(dāng)利益輸送行為。建立供應(yīng)商“黑名單”制度，并與全國信用信息共享平臺對接，對失信行為實(shí)施聯(lián)合懲戒。信息化平臺是政府采購活動(dòng)中的特殊參與者，對數(shù)據(jù)的安全負(fù)有第一責(zé)任，故要強(qiáng)化信息化平臺管理。

在筆者看來，通過以上立法設(shè)計(jì)，海南有望構(gòu)建起一套既具備中國特色又具有國際競爭力的現(xiàn)代政府采購法規(guī)體系。這套體系的核心，是以立法固化開放，以規(guī)則保障創(chuàng)新，為封關(guān)運(yùn)作下的政府采購活動(dòng)提供清晰、穩(wěn)定、可預(yù)期的規(guī)則遵循。

（作者單位：采招云數(shù)智化采購研究中心）

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