【案例看臺】

供應商對質疑期限理解偏差引發爭議

■ 鐘志君 肖忠樺 張雯雯

基本案情

A供應商于某年6月1日在某省電子化采購平臺下載采購文件，6月2日A供應商首次向采購人和代理機構提出質疑，稱采購文件中X條款對其權益造成損害，6月6日，采購人和代理機構依法進行答復，A供應商對答復表示滿意，未就X條款向財政部門提起投訴。

6月12日，在A供應商下載采購文件后的第9個工作日，A供應商再次向采購人和代理機構提出質疑，稱采購文件中Y條款對其權益造成損害。

采購人和代理機構接到A供應商的第二次質疑后，認為A供應商已經超出了其對采購文件可以提起質疑的期限，遂書面告知A供應商不予受理其質疑。

A供應商對此不滿意，向財政部門提起投訴。A供應商稱，因為其在下載采購文件后的第9個工作日才發現Y條款對其權益造成損害，所以其并未超出可提起質疑的期限。另外，按照供應商可在公告期限屆滿之日起7個工作日內提出質疑的規定，該項目采購文件公告截止日期為6月9日，往后推算7個工作日為6月18日，即在6月18日之前提起質疑，也并未超出質疑期限。

財政部門審理后認定,根據《中華人民共和國政府采購法實施條例》第五十三條規定，A供應商“知道或應知采購文件致其權益受損之日”以首次下載采購文件日（6月1日）為準。A供應商第二次提起質疑時間為6月12日，已超過其應知道權益受損之日起7個工作日的法定質疑期限，故依法駁回其投訴事項。

案例分析

如何確定供應商“知道或應知其權益受到損害之日”？

本案凸顯了政府采購質疑時效規則在實踐中的復雜性和爭議性，該案核心焦點在于如何認定供應商“知道或應知其權益受到損害之日”，A供應商首次提出質疑是從下載采購文件之日（6月1日）起算時效，其第二次質疑雖涉及不同條款，但屬于同一采購文件范疇，仍受首次下載文件時效約束，財政部門據此判定A供應商質疑“超期”的結論符合法律規定。

應該如何界定《政府采購質疑和投訴辦法》第十條的“知道或者應知權益受到損害之日”中的“知道”和“應知”，筆者認為，“知道”是指有證據表明供應商知道自己的權益被損害的日期，有客觀的外部證據證明供應商“知道”，比如已下載采購文件的證明、已發生的采購過程、已公示的中標結果。“應知”是指沒有證據表明供應商知道自己權益被損害的日期，而是根據一般規律和常理主觀地推斷供應商“知道”。

監管部門認定“應知”，受行政執法者的政治業務素養、個人情感等因素的影響。供應商認為的“應知”，也會受到供應商的業務水平、道德法律觀念等影響。若不對“應知”的衡量標準進行規范，將會導致供應商無休止地提起質疑，致使招標采購活動陷入時效困境的局面。因此，《中華人民共和國政府采購法實施條例》第五十三條（以下簡稱實施條例第五十三條）對“應知”的情形作了清晰的界定，即政府采購法第五十二條規定的供應商應知其權益受到損害之日，是指：（一）對可以質疑的采購文件提出質疑的，為收到采購文件之日或者采購文件公告期限屆滿之日；（二）對采購過程提出質疑的，為各采購程序環節結束之日；（三）對中標或者成交結果提出質疑的，為中標或者成交結果公告期限屆滿之日。

筆者認為，實施條例第五十三條確立的“應知”時間節點界定的原則，實質上是平衡供應商救濟權與采購效率的關鍵機制。該條款明確了采購活動中質疑時間節點標準，據此，供應商可以提供直接證據（如郵件通知、系統提示、書面告知等）證明其已知道自身權益受損事實。在電子化采購的環境下，采購平臺的系統日志、下載記錄等電子數據可作為供應商知道自身權益受損的有效證明。

此外，當缺乏直接證據時，根據政府采購程序推進的客觀時間節點進行供應商“應知”的合理推定，比如，采購文件公告期滿視為潛在供應商“應知”采購文件內容，各采購程序環節結束之日推定供應商知曉采購過程，中標結果公示期滿推定所有供應商知曉結果。對于因采購人或代理機構過錯導致供應商無法及時“應知”的情形（如未及時發布采購文件的更正澄清公告、中標結果），不適用供應商“應知”推定。

引申思考

如何適用實施條例第五十三條規定的“對可以質疑的采購文件提出質疑的，為收到采購文件之日或者采購文件公告期限屆滿之日”？

有些人對該條款未能正確理解，在本案中，A供應商據此認為其可以在收到采購文件后7個工作日內對采購文件提起質疑，或者也可以在采購文件公告期限截止日往后推算7個工作日的6月18日之前對采購文件提起質疑，筆者認為，這種觀點是錯誤的。

該條款的立法目的有兩個方面，一是保障供應商的知情權，確保供應商在獲取文件或公告期滿后，有合理時間審查文件內容。二是保障采購程序公平性，避免因供應商未及時查看采購文件而無限期拖延質疑期限，影響采購效率。

在實踐中，供應商應對照以下情形，在合法的期限內提出質疑。

——“收到采購文件之日”適用以下2種情況，一是采購人、代理機構以紙質方式提供采購文件的，以供應商從采購人、代理機構處獲取采購文件時登記、簽字確認的時間為“收到采購文件之日”，相關獲取采購文件的紙質憑證為法定的證明憑證。

二是采取電子化方式開展政府采購活動的，以供應商下載采購文件的時間為“收到采購文件之日”，系統下載記錄為“收到文件”的法定證明憑證。

——“采購文件公告期限屆滿之日”適用以下3種情況，一是采購人、代理機構以紙質方式提供采購文件的，由于采購人、代理機構工作疏忽而未明確記載，導致無法證明供應商具體獲取采購文件時間的，或者供應商無法提供獲取紙質文件證明的。

二是以電子化方式開展政府采購活動的，由于系統原因導致供應商下載采購文件記錄缺失，無法證明供應商下載文件時間的。

三是采購文件通過公告形式發布（如政府采購網站公示）的。

“收到文件日”與“公告期滿日”兩種起算規則，平衡了供應商知情權與采購效率，在實際操作中需結合文件獲取方式、公告內容及證據留存綜合判斷，確保質疑程序合法合規。

意見建議

一是供應商要建立質疑風控機制。供應商在獲取采購文件當日即啟動質疑事項相關的審查程序，建立內部風控制度，避免因自身原因導致延誤質疑時間。要強化證據留存意識，所有質疑行為應全程留痕，包括下載文件的系統截圖、提交質疑函的郵寄憑證或電子回執以及與采購人或代理機構的溝通記錄（如郵件、函件等）。

二是采購人和代理機構要規范采購程序。采用電子化采購時，設置“下載確認”環節，紙質文件發放需完善簽收登記手續。建立“質疑首問負責制”，對供應商提出的質疑事項作好書面記錄，防止因溝通不當引發爭議。

三是政府采購各方主體應嚴格遵守法定質疑規定。政府采購質疑時效制度是保障公平競爭的重要防線，相關各方要注重運用法治思維防范化解爭議，共同維護政府采購市場健康發展。

法律鏈接

《政府采購質疑和投訴辦法》有關條款

第十條 供應商認為采購文件、采購過程、中標或者成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應知其權益受到損害之日起7個工作日內，以書面形式向采購人、采購代理機構提出質疑。

第十一條 提出質疑的供應商（以下簡稱質疑供應商）應當是參與所質疑項目采購活動的供應商。

潛在供應商已依法獲取其可質疑的采購文件的，可以對該文件提出質疑。對采購文件提出質疑的，應當在獲取采購文件或者采購文件公告期限屆滿之日起7個工作日內提出。

《中華人民共和國政府采購法》有關條款

第五十二條 供應商認為采購文件、采購過程和中標、成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應知其權益受到損害之日起七個工作日內，以書面形式向采購人提出質疑。

《中華人民共和國政府采購法實施條例》有關條款

第五十三條 政府采購法第五十二條規定的供應商應知其權益受到損害之日，是指：（一）對可以質疑的采購文件提出質疑的，為收到采購文件之日或者采購文件公告期限屆滿之日；（二）對采購過程提出質疑的，為各采購程序環節結束之日；（三）對中標或者成交結果提出質疑的，為中標或者成交結果公告期限屆滿之日。

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