【從“形式審查”到“實質化解”】

為解決政采投訴處理爭議提供制度支撐

■ 張巧良

2023年9月十四屆全國人大常委會第五次會議表決通過新修訂的《中華人民共和國行政復議法》，首次以法律形式確立“行政復議是化解行政爭議的主渠道”。為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，司法部于2025年8月4日發布《中華人民共和國行政復議法實施條例（修訂征求意見稿）》（以下簡稱征求意見稿），向社會公開征求意見。作為新法的配套細則，征求意見稿在受案范圍、審理程序、決定類型、監督機制、數字賦能等方面作出系統性回應，為政府采購投訴處理結果的行政復議提供了全面的制度支撐。

政府采購作為建設全國統一大市場、優化營商環境的關鍵領域，相關爭議通常具有金額大、主體多元、技術性強、社會關注度高等特點。傳統的“投訴—行政訴訟”二元解決路徑周期長、成本高，難以滿足供應商對效率與公正的雙重需求。發揮行政復議主渠道作用，既可實質性化解糾紛，又能倒逼政府采購監管部門提升治理效能。本文結合征求意見稿的相關條款與政府采購實踐，探討其帶來的影響，以期對立法完善與實務操作提供參考。

擴大行政復議范圍

征求意見稿第三十九條對復議申請人資格的判斷標準作出明確規定，將“為維護自身合法權益向行政機關投訴，具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理的”情形，直接認定為投訴人與行政機關的投訴處理決定存在利害關系。該界定從根本上厘清了資格認定的核心依據，為各類權益受損主體進入復議程序提供了清晰的法律指引。

在以往實踐中，復議申請人資格認定模糊往往成為權益救濟的“隱性門檻”，部分與采購活動存在實質關聯的主體因難以證明利害關系而被排除在救濟程序之外。征求意見稿第三十九條的規定徹底突破這一限制，將復議申請人的范圍從直接當事人拓展至更廣泛的權益相關方。換言之，不僅投訴人可就行政機關的處理結果申請復議，被投訴人若對處理決定不服，同樣享有救濟權利；參與采購活動的成交候選人及未中標供應商，若認為處理決定影響其競爭權益，也可依法提出復議申請；甚至因投訴處理決定導致合法權益直接受損的第三方，也被納入救濟范圍。這種主體范圍的擴大，使復議程序成為覆蓋政府采購全鏈條、多主體的權益保障機制，同時強化了對政府采購活動的全過程監督。

優化管轄規則

征求意見稿第三十七條將以下四類情形納入上級行政復議機關可提級管轄的范圍，為破解基層管轄困境、提升復議公信力提供了清晰的制度依據。一是在本行政區域內有重大影響或者涉及重大社會公共利益的；二是在本行政區域內屬于新業態、新領域、新類型案件，且案情重大疑難復雜的；三是具有法律適用指導意義的；四是更有利于行政復議案件公正審理的。

政府采購項目因資金規模大、社會關注度高，往往與地方經濟發展、公共服務改善密切相關，易陷入地方利益博弈的復雜局面。基層在處理此類復議案件時，可能面臨地方保護主義干擾、局部利益牽絆，甚至出現基層政府采購投訴處理部門“既當運動員又當裁判員”的尷尬狀況。提級管轄制度的設立，為破解該困境提供了有效路徑。供應商若遭遇上述不公，可依法請求提級管轄，由上級行政復議機關直接審理案件，從管轄層級上阻隔地方利益的不當干預。實踐中，該機制將督促有關部門嚴格依照《中華人民共和國政府采購法》及配套法規開展工作，杜絕為保護本地企業刻意設置技術壁壘或扭曲評審標準等行為。

優化審理程序

一是調查權為投訴事項審查提供關鍵保障。征求意見稿第四十九條至第五十一條明確賦予復議機關“當面詢問、現場勘驗、委托鑒定”等調查職權，是推進政府采購行政復議從程序性審查邁向實體性審查的關鍵制度突破。通過建立健全調查權的啟動條件、運行程序和結果運用機制，復議機關可以主動、全面地搜集和核實投訴相關的事實證據，有效克服以往僅憑書面材料可能導致的信息不全、真偽難辨等方面的局限。此舉不僅有助于還原爭議事實，而且能夠顯著提升復議結論的準確性與公信力。

該制度進一步強化了行政復議在監督政府采購行為、規范行政權力運行方面的功能。借助專業鑒定和現場勘查等技術手段，復議機關可以對專業性、技術性爭議作出更為科學、權威的判斷，從而依法公正解決糾紛。同時，通過當面詢問當事人及相關方，有利于增強復議程序的參與性與透明度，提升當事人對復議結果的認可度。

從整體制度建構看，調查權的細化與完善是實現行政復議實質化解爭議目標的重要支撐。它不僅有助于統一法律適用、提高復議質量，而且將進一步增強行政復議作為解決政府采購糾紛主渠道的權威性和有效性，最終推動形成法治化、規范化、透明化的政府采購監管新格局。

二是專家咨詢為復議審理提供智力支撐。征求意見稿第五十五條至第五十七條系統規定了行政復議委員會的運行機制，為疑難、復雜案件的專業審查提供了制度支撐。在行政復議委員會組成方面，征求意見稿明確政府相關部門人員、專家、學者參與，有助于形成跨學科、多維度的專業評審團隊，確保咨詢意見覆蓋案件所涉各類專業盲區。關于咨詢意見效力，征求意見稿既肯定其作為復議決定重要參考的專業價值，又明確復議機構在綜合全案事實和法律規定基礎上的獨立裁決權，實現專業咨詢與依法裁決的有機統一。

對于技術復雜、專業性強的政府采購案件，由復議機構主動提交行政復議委員會咨詢，借助外部專業力量彌補內部審查資源的不足，這樣的機制設計為案件處理注入權威專業支持。而書面說明采納與否的理由，更將復議決策過程從“黑箱操作”轉為“陽光透明”。這樣的制度設計不僅能顯著提升復議決定的說理性和公信力，更能從源頭上降低后續行政訴訟發生率，節約司法資源，構建高效、權威的政府采購投訴糾紛化解體系。

明確自我糾錯機制

征求意見稿第四十二條規定了行政機關自行糾正行政行為違法或者不當的方式，并需告知申請人和行政復議機關。該規定對政府采購投訴處理具有重要意義。一方面，在復議階段，行政機關主動糾錯可大幅提升行政效率，避免冗長的復議流程，縮短爭議解決周期，減少供應商的時間成本與精力損耗。比如，某行政機關在處理投訴時發現評審標準適用錯誤并及時自行糾正，可使項目更快回歸正軌，避免錯誤延續導致的項目停滯。另一方面，主動糾錯展現了行政機關自我監督、自我完善的積極態度，可以有效增強政府采購活動的公信力。供應商看到行政機關主動糾錯，會對政府采購制度更有信心，更愿意參與后續采購項目。

建立證據豁免制度

征求意見稿第五十三條引入調解過程中的證據豁免規則，即當事人在調解過程中對協商條件、方案等所作的承認、認可，不得在其后行政復議案件審理過程中作為對其不利的證據。換言之，該規定鼓勵當事人在調解中更坦誠地溝通和提供信息，無須擔心這些信息會在后續的投訴處理或其他程序中被用作對其不利的證據。這有助于更高效、更徹底地查明投訴所涉事實，促進糾紛的實質化解。

政府采購爭議往往涉及商業秘密和競爭策略，供應商在調解階段可更坦誠交換信息，不必擔心“言多必失”。此舉能提升投訴調解的成功率，并間接抑制部分供應商的虛假、惡意投訴行為。通過營造安全、可信的調解環境，復議機關可更好區分正當維權與權利濫用，在保障供應商合法權益的同時，維護政府采購活動的公平、效率和秩序。

細化變更決定的適用情形

征求意見稿第六十條至第六十二條精準聚焦實踐中的常見問題，細化了內容不適當、未正確適用依據、適用的依據不合法三類可變更情形，為復議機關糾正錯誤裁決提供了清晰的操作指引。當政府采購投訴處理部門在裁定時適用法規有誤或自由裁量幅度明顯不當，復議機關無需先撤銷原決定再要求重作，可直接作出新裁決。這種制度設計打破了“撤銷—重作”的傳統程序閉環，避免程序反復帶來的時間拖延和資源浪費，有效減少程序空轉。

強化行政復議監督

一是建立重大行政復議決定備案制度。征求意見稿第七十六條明確要求，下級行政復議機關應當及時將重大行政復議決定報上一級行政復議機關備案。該制度構建了層級監督的基礎框架，即通過備案審查，上級可動態把握下級復議工作，及時察覺并糾正裁決中可能存在的偏差，從制度層面筑牢復議質量的“防火墻”。同時，該制度還能倒逼下級復議機關在處理重大案件時更加審慎規范，推動形成“上下聯動、內外協同”的政府采購法治環境，從根本上增強社會各界對政府采購復議制度的認同與信任。

二是建立違法線索移送機制。征求意見稿第八十一條明確，行政復議機關應當與同級監察機關建立行政復議案件違法犯罪問題線索移送、處置協調機制。換言之，若行政復議機關發現財政部門工作人員存在泄露標底、操縱評審等違法違紀線索時，則應及時移送同級監察機關，實現行政復議與紀律監察的無縫銜接。該制度就像給政府采購領域的廉潔防線安裝了“預警雷達”，突破行政復議程序僅聚焦糾紛裁決的局限性，將監督觸角延伸至行政行為背后公職人員違法違紀的審查，倒逼其嚴守紀律底線、規范權力運行，進一步凈化政府采購市場環境，讓每一項采購活動都經得起法律和時間的檢驗。

加強信息化建設

征求意見稿第八條明確提出要建設統一的行政復議信息化平臺；第三十條將在線申請、在線審理、在線送達等核心環節納入數字化管理。這一制度設計與政務服務數字化轉型的整體趨勢高度契合，為政府采購復議程序的高效運行奠定技術基礎。

針對政府采購活動的跨區域特性，信息化平臺展現出顯著的實踐價值。未來供應商可通過平臺實現一鍵上傳投訴處理決定、在線完成費用繳納、實時查詢案件進展等，避免奔波往返，顯著降低時間與經濟成本。復議機關借助數字化系統實現材料自動歸集、流程節點可控、信息實時共享，大幅提升審理效率。這種轉型不僅讓政府采購復議服務更加便捷高效，而且能夠增強供應商維權的積極性，推動復議程序在陽光下運行，進一步提升政府采購糾紛解決機制的現代化水平。

總之，征求意見稿通過范圍擴大、程序優化、標準細化、監督強化、技術賦能等多重制度創新，為政府采購投訴處理結果的行政復議提供了系統化的解決方案。政府采購投訴處理部門應主動適應新規則，健全內部復核、專家論證、風險預警機制；供應商應善用復議救濟，及時固定證據，積極參與調解；復議機關應加強專業能力建設，發布典型案例，開展專項培訓。三方協同努力，有助于實現“案結事了”的法治愿景，助力全國統一大市場建設和營商環境持續優化。

（作者系山東康橋律師事務所首席合伙人）

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