【專家觀點】

全球貿易公共產品視角下中國政府采購本國產品政策的創新與貢獻

■ 趙勇

在全球多邊貿易體制面臨“供給不足”與“制度失衡”雙重困境的當下，國務院辦公廳于2025年9月30日發布的《關于在政府采購中實施本國產品標準及相關政策的通知》（以下簡稱《通知》），不僅是中國政府采購法律制度體系的一次重要完善，更成為全球貿易規則重塑進程中具有代表性的政策實踐。作為深耕政府采購與國際貿易領域的研究者，筆者認為，《通知》的出臺既回應了全球公共產品供應的現實難題，也為發展中國家提供了可借鑒的制度范本，其學術價值與實踐意義值得深入剖析。

理論根基：全球公共產品理論與貿易體制再平衡的邏輯契合

理解《通知》的制度設計，需首先回歸全球公共產品理論的分析框架。經濟學家羅納德·U·門多薩（Ronald U. Mendoza）在《多邊貿易體制：為所有人共享的全球公共產品？》中深刻指出，國際貿易天然具有再分配效應——若僅追求市場自由開放而忽視收益分配的公平性，多邊貿易體制的可持續性將無從談起。真正有效的全球貿易體系，必須在效率導向的自由市場與公平導向的利益協調之間構建動態平衡機制。而這一機制的核心，在于通過合理的規則設計彌補全球公共產品的“供應缺口”。

從歷史演進來看，政府采購領域的本國產品標準正是實現這一平衡的關鍵制度工具，其發展脈絡清晰呈現出三代規則的迭代升級：第一代“原產地規則”以海關邊境為界，僅關注產品“最后一地的實質性改變”。這在全球價值鏈簡單、產品生產環節相對集中的時代，具有一定的合理性與較強的可操作性。第二代“成本比例規則”引入價值核算維度，通過設定本國成本占比門檻（如以色列《以色列產品優先條例》第一條規定的35%、《歐盟采購指令》2014/25/EU第85條在公用事業領域設定的50%）。這些做法旨在通過成本控制，促進本國產業發展，提高產品的國產化程度。然而，不同國家的產業結構和發展階段各異，統一的成本占比標準難以適應復雜的產業現實。第三代“關鍵組件與工序規則”則進一步聚焦供應鏈安全，強調對核心環節的控制權。美國《國防聯邦采購條例增補》（以下簡稱DFARS）中對特種金屬（DFARS 225.7003）和關鍵商品（DFARS 252.225-7012）的國產化要求，便是典型例證。

《通知》的理論創新之處在于，它并未局限于單一規則的應用，而是通過“原產地+成本比例+關鍵組件”的三重標準集成，實現了對三代規則的融合與超越。這種設計既順應了全球貿易分工深化、供應鏈技術復雜化的趨勢，也體現了中國對全球公共產品理論的本土化實踐。在保持市場開放效率的同時，通過精細化規則確保貿易收益的公平分配，為多邊貿易體制的再平衡提供了理論落地的中國路徑。

國際鏡鑒：GPA框架下本國產品政策的既有實踐與中國的政策定位

WTO《政府采購協定》（以下簡稱GPA）雖以促進政府采購市場開放為核心目標，但實踐中，主要GPA參加方在規則框架內為本國產業構建合理保護屏障。梳理國際經驗，不僅能清晰看到中國《通知》與國際慣例的契合性，更能凸顯其開放兼容的政策定位。

美國作為合規保護主義的典型代表，構建了以法律為核心、價格工具與成分要求為支撐的嚴密體系。在法律層面，《購買美國產品法》（BAA）、《貝瑞修正案》和《特種金屬限制法》形成覆蓋全領域的保護網絡。在價格評審環節，針對本國產品設置差異化價格評審優惠機制——美國聯邦政府采購中，若外國產品報價最低，采購機構可依法對其加價20%（當美國國內競標者為大企業時）、30%（當有美國中小企業參與時）甚至50%（國防部采購）后再進行比較。在成分標準上，除貨架產品（COTS）外，制成品的國內組件成本占比需超過60%（計劃2029年提升至75%），鋼鐵產品更是高達95%（FAR 25.101, 25.200）。

歐盟則側重通過標準壁壘實現精準限制。一方面，在水、能源、運輸和郵政服務等公用事業領域，明確賦予成員國成分拒絕權——可拒絕第三國產品價值占比超過50%的投標（Directive 2014/25/EU, Article 85）。另一方面，通過《外國補貼條例》（EU 2022/2560）強化源頭管控，要求大型投標者申報所有超過400萬歐元的外國財政資助，授權歐盟委員會對扭曲競爭的補貼行為開展調查并禁止授標。

其他經濟體亦各具特色。以色列要求價值超過150萬新謝克爾（約320萬元人民幣）的政府采購項目，中標外國供應商需將合同金額的35%通過本地分包、投資或技術轉讓返還給本土產業（《強制招標條例》第三章第5條）。韓國通過《中小企業制品購買促進法》和《軟件產業促進法》，將大量低于GPA門檻的采購市場專門預留給本國中小企業。中國臺灣地區則在GPA未涵蓋的采購中，允許采購實體將最低報價優先授予本地成分達50%的企業，或給予不超過3%的價格優惠。

對比國際實踐可見，中國《通知》中20%價格扣除的政策力度較為合適，既低于美國國防部50%的加價幅度，也低于歐盟部分領域的限制標準。這種定位并非被動跟隨，而是基于中國作為發展中大國的現實國情——既要培育本國產品競爭力，又要維護政府采購市場的開放包容。

制度創新：《通知》的核心突破與學術價值

《通知》的出臺，標志著中國政府采購領域的制度建設從“經驗借鑒”邁向“自主創新”，其核心突破體現在四個維度，具有重要的學術與實踐價值。

其一，三重標準的集成式創新。《通知》首次明確本國產品的三重認定條件：一是地理屬性，要求產品在中國境內生產（原產地規則）；二是價值屬性，規定中國境內生產組件成本占比需達到規定比例要求（成本比例規則）；三是關鍵屬性，對特定產品要求關鍵組件在中國生產、關鍵工序在中國完成（關鍵組件規則）。這種“三步走”的認定框架，既解決了單一規則的局限性（如原產地規則無法反映價值鏈貢獻、成本比例規則忽視供應鏈安全），又為未來基于大數據和供應鏈追溯技術的精細化管理預留了制度空間。從學術角度看，這種“多維度整合”的規則設計，豐富了政府采購領域本國產品標準的理論內涵，為全球相關規則的升級提供了新思路。

其二，差異化政策的精細化實踐。《通知》采用分產品制定成本占比要求的做法，而非采取“一刀切”的統一標準。這一設計的學術邏輯在于，不同行業、不同產品的全球價值鏈布局存在顯著差異。比如，電子信息產業的組件依賴度較高，而傳統制造業的本土配套能力較強。若采用統一標準，可能導致政策效果偏離預期。這種精細化管理思路，為發展中國家制定符合自身產業結構的政府采購政策提供了可復制的范本。

其三，非歧視原則的公平性彰顯。《通知》明確強調，國有企業、民營企業、外商投資企業等各類經營主體平等享受支持政策。這一規定與《中華人民共和國外商投資法》中內外資一致的原則一脈相承，是中國制度型開放的典型體現。從學術層面分析，這一設計打破了部分國家對“本國產品政策=保護本土企業”的認知誤區，證明本國產品政策可與開放包容的市場環境兼容。通過平等對待各類主體，吸引全球優質生產要素在中國市場集成創新，既提升了本土產業的技術水平，又增強了政府采購市場的活力，實現了“保護”與“開放”的雙贏。

其四，政策力度的科學性權衡。如前所述，《通知》規定的20%價格扣除優惠，相較于美國、歐盟等經濟體的政策力度更為適中。從公共政策理論來看，這種適度性設計遵循了“成本—收益”的科學權衡，同時這一比例又不會過度扭曲市場價格信號，避免導致“劣幣驅逐良幣”的低效結果。

全球貢獻：中國作為貿易規則公共產品提供者的角色升級

在全球貿易體制“制度失衡”（即發達國家主導規則制定、發展中國家利益訴求難以充分體現）的背景下，《通知》的意義已超越一國國內政策范疇，成為中國為完善全球貿易公共產品供應提供的“中國方案”，標志著中國在全球貿易治理中的角色從“規則接受者”向“規則貢獻者”升級。

首先，為發展中國家提供可操作的規則范本。對于眾多發展中國家而言，如何在融入全球價值鏈的同時維護自身產業安全與發展空間，是長期面臨的難題。若過度開放政府采購市場，本國產品可能因競爭力不足被外國企業擠壓，喪失發展機遇。若采取過度保護政策，又可能引發國際貿易爭端，被排除在全球市場之外。《通知》提出的“原產地+成本比例+關鍵組件”漸進式、分產品標準體系，既遵循了國際慣例（如GPA的基本規則），又充分考慮了發展中國家的產業發展階段，為其提供了一條“開放不盲目、保護不過度”的可行路徑，彌補了現有多邊貿易體制在公平性方面的“供應不足”。

其次，推動全球貿易規則向精細化、技術化升級。傳統的政府采購規則多依賴定性化標準（如簡單的原產地認定），易引發規則適用的爭議與貿易摩擦。《通知》強調通過科學的成本核算（如分產品的成本占比標準）和未來的數據化監管實現政策目標，代表了全球貿易規則的發展方向，即從“模糊化、政治性”向“透明化、技術化”轉型。這種轉型有助于減少貿易摩擦中的主觀因素，提升規則的可預期性與可操作性，為全球貿易公共產品的“質量升級”注入動力。

最后，踐行“多元主體參與”的全球治理理念。《通知》中各類經營主體平等享受政策的規定，本質上是一種開放式創新的治理思路。具體而言，通過吸引全球優質生產要素參與中國市場的創新活動，推動本土企業與外資企業的技術合作與競爭，最終實現全球產業鏈的共同升級。從全球治理理論來看，這種“多元主體協同”的模式，打破了傳統貿易規則制定中“國家中心主義”的局限，將企業、產業鏈等微觀主體納入規則設計的考量，為全球公共產品的“包容性供應”提供了新的治理思路。

結論：邁向更高水平的制度型開放與全球治理貢獻

綜上所述，《通知》的出臺，是中國秉持“雙循環”戰略思維，對政府采購制度進行的一次重要現代化升級。從學術角度看，它以全球公共產品理論為根基，融合國際實踐經驗與中國本土國情，實現了本國產品標準的制度創新。從實踐角度看，它既為本國產品提供了合理保護，又維護了政府采購市場的開放包容。從全球視角看，它為完善全球貿易公共產品供應、推動多邊貿易體制再平衡貢獻了中國智慧。

值得注意的是，《通知》的最終目的并非“保護落后”，而是通過適度的政策支持，培育能夠參與更高水平國際競爭的先進生產力，構建更具韌性、更安全、更開放的經濟體系。中國的實踐證明，一個追求公平的貿易體制不僅不會阻礙全球化，反而能為其注入新的可持續性動力。

未來，中國應在多邊框架（如GPA談判、金磚國家合作機制等）下積極推廣《通知》中的規則理念，推動各國政府采購標準的互認與協調。同時，持續完善《通知》的實施細則，如進一步細化分產品的成本占比標準，提升政策的可操作性。相信通過這些努力，中國將在全球貿易治理中發揮更重要的作用，為構建更加公平、包容、可持續的全球貿易體系貢獻更大力量。

（作者系國際關系學院經濟金融學院教授）

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