地方政府加入GPA宜穩步推進

孫友三

加入WTO《政府采購協議》（GPA），是中國加入WTO時做出的莊嚴承諾，相信中國政府也一定會履行承諾。但對于中國這樣一個經濟發展區域極不均衡的國家而言，經濟發展水平不一的地方政府加入GPA的時機，以及開放后在貨物、服務和工程等領域對國外企業提供的機會或份額，是可相機抉擇的。這個判斷的前提是加入GPA談判應該是參加方相互磋商的過程，應有個互惠共贏的結果。

在微觀經濟實體的會計核算上有一個謹慎性原則，其實質是要充分估計可能承擔的風險和損失，盡量少記或不記可能發生的收益，以使決策者提高應對紛繁復雜外界環境的能力，盡可能地把風險和損失縮小至預計范圍；在不同經濟體的具體管理決策上，也有“兩害相權取其輕、兩利相權取其重”的法則。與此同理，在加入GPA的宏觀決策上，面對中國加入GPA努力未果的狀況，我們不僅需要思考對方為何不接受我們的出價，反思加入GPA出價是否完備合理、科學可行，而且應充分考慮自身是否權衡了“即期加入的政治承諾和長遠開放的利益得失”。社會各界和廣大民眾都積極關注國家的重大經濟政治決策及其帶來的深遠影響，而綜觀目前全球經濟困局復雜多變的態勢，中國地方政府加入GPA的時機則遠未成熟，這不僅體現在對于國外GPA主要成員方的要價我國不能完全接受，而且，更重要的是國內地方政府及經濟實體的準備尚顯不足。

大范圍開放地方實體有失公平

從宏觀層面看，地區經濟發展不平衡是我國長期存在的一個客觀實情，同時大范圍開放地方實體有失公平。

由于所屬的區域環境、經濟基礎和歷史發展機遇不同，我國東中西部地區市場經濟發展的水平和階段差異較大，產業、行業布局及企業競爭力存在較大差距。我國第3次出價清單列入了經濟相對發達的5省市，其GPA總量和人均GPA水平均高于其他省市，人力、科技資源集中，有較強的國際競爭力。而中西部省份對外競爭、對內保護的能力與之相比有著明顯差距。

加入GPA后的政府采購市場將是全球競爭的市場，處于競爭弱勢地位的一方，政府采購對其經濟增長的拉動效應就將外溢。GPA現有成員主要是發達國家和地區，中國加入GPA后，在較長時期內，特別是中西部地區企業在國際政府采購市場的競爭能力無法與GPA現有成員相提并論，一旦政府采購市場完全開放，必將受到較大的沖擊。在經濟發展過程中政府采購對國內企業的扶持和保護政策也將在加入GPA后受到很大限制和約束。反觀美國、加拿大等GPA參加方均有著相當完善的政府采購法律政策保護落后、貧困地區以及中小企業發展。因此，我國地方政府作為次中央實體加入GPA時機尚不成熟。

制度體制完善程度不足

從中觀層面看，我國政府采購法規政策體系仍不完善，加入GPA的進程不能超越我國政府采購制度改革和發展階段。

根據GPA參加方的一般出價規律，GPA談判雙方出價的高低一定程度上取決于其國內政府采購體制的完善程度。市場經濟發達國家的政府采購已有數百年的歷史，其政府采購法律體制和管理機制已經日臻完善。相比之下，我國政府采購事業的發展僅10余年時間，相關法規制度還存在許多亟待深化改革和深入完善的環節。

其一是政府采購法律制度體系尚不健全。當前，我國政府采購活動的法律基礎是《政府采購法》、《招標投標法》，但由于涵義上的模糊和界定范圍的交叉，兩部法律并行規制同一類政府支出活動，客觀存在著法律適用的沖突和矛盾。

其二是兩部法律規制邊界不甚清晰，各自的具體操作規程及程序規定設計不夠嚴密，容易造成執行層面的莫衷一是、隨意適用的情況。

其三是工程建設領域的突出問題以及政府采購領域的高價奢侈采購，凸顯出規范的缺失，如政府采購程序不夠規范，信息披露不夠及時；政府采購預算和標準不夠科學；工程采購脫離政府采購監管；供應商資質審核沒有具體辦法，資格審查程序過于簡單；具體評標、定標程序缺乏統一規定，人為干擾過多等等。

其四是政府采購監管執行制度不健全，招標過程的監督、招標機構的監督、評委的多部門監督等都有許多不完善的地方。

此外，需要強調的是，各級政府對政府采購工作的重視程度，遠未達到應有高度，多部門低效監管依然是主流。在有效加強我國政府采購體制諸多薄弱環節之前，不應對開放政府采購市場做出太多的承諾，否則難以與GPA規則接軌。

企業對GPA了解嚴重不足

從微觀層面看，我國企業參與國外政府采購市場還處于起步階段，企業了解GPA規則需要一個過程。

企業是參與政府采購活動的重要角色，是政府采購貨物、服務、工程的提供者，一旦加入GPA，國內企業便在一線與國外企業競爭。從現實情況看，我國企業特別是處于中西部地區的企業，國際競爭意識淡薄，對GPA的了解嚴重不足，參與國外政府采購市場競爭的經驗較少，普遍缺乏參與國際政府市場投標競標的經驗。尤其是一些原本依靠政府采購訂單生存的企業，對GPA的相關法律、規則認識不到位，對GPA參加方運用GPA規則的意圖不熟悉，在國外政府采購中實際中標率很低或是中標后難以獲得收益甚至虧損。對此我們可以看出，國內企業不僅在競爭實力上處于相對弱勢，而且在了解GPA規則、運用GPA規則獲得國外政府采購市場機會也顯現出嚴重不足。“不打無準備之仗”，僅此一點，作為加入GPA利益相關方，企業就不能在“強身健體”前承受短期內地方政府加入GPA的沖擊。

應對準備不夠充分

從應對層面看，政府部門和企業對GPA帶來的深遠影響重視度不夠，應對準備也不夠充分。

當前，我國各級政府采購當事人依法、規范采購意識尚比較淡漠，大多站在單位或個體角度來考慮政府采購的經濟效率或是防治腐敗層面的問題，對政府采購的規范發展及其制度構建，缺乏長遠思考；對加入GPA后時代的法律政策調整所帶來的沖擊準備得很不充分。

從我國現行政府采購管理體制和政策法規的具體內容看，我國政府采購在采購宗旨和原則、采購實體和采購范圍的界定、采購合同的訂立和履行、采購的機構設置和權力配置、采購的操作和監督等諸多方面，都與GPA規則存在較大的差異，一旦加入GPA，我國既有的運轉機制短期內難以適應，管理和執行的很多環節都可能會處于“懸空”狀態，政府采購當事人工作很可能會出現種種無所適從、甚至混亂無序的局面。另一方面，政府部門與企業進行主動信息交流還較少，對企業有關GPA的宣傳還不夠細致深入，大多企業對GPA一無所知，也沒有足夠的主動參與GPA研究的意識和積極性。由于信息嚴重不對稱以及認識和應對層面的準備缺乏，短期內一旦開放政府采購市場，國內企業很難與國外企業分庭抗禮、在同一平臺競爭，而且國內企業在對國際政府采購市場法律體系、招投標運作程序以及政府采購隱形壁壘不甚了解的情況下，貿然走出去到國外競爭政府采購合同必將面臨較大困局。

電子平臺不能滿足市場開放需求

從技術層面看，我國政府采購電子化還處于起步階段，各地還沒有統一、規范、公開、透明的電子化招標采購平臺應對政府采購市場對外開放需要。

政府采購電子化通過基于互聯網的電子采購平臺發布招標采購信息、開展政府采購活動，一定程度上打破了傳統采購方式在時間、空間上的障礙和隔阻,為方方面面的企業參與政府采購活動提供了便利，當前已經成為GPA參加方政府采購推崇的主要方式。電子化政府采購在全球范圍內運用廣泛，已經成為政府采購國際化、主動參與國際合作的必經之途。目前，美國、歐盟正積極推進電子政府采購國際規則制訂等工作。

綜觀我國國內政府采購電子化進程，各地區各自為戰，開發、建設與應用良莠不齊、差距較大，能夠順應GPA規則要求、并規范高效運行的電子化政府采購服務平臺屈指可數；各地、各類政府采購網站、招標采購網站雜亂無章，相互之間難以兼容，信息不能橫向、縱向科學共享。對內來說，政府采購電子化規范發展尚有很長的一段路要走，對外來說，更不能滿足開放政府采購市場的技術需要。

綜上所述，盡管我國在保持經濟高速增長的態勢下，政府采購規模和范圍不斷擴大，給國內或國外企業不斷制造大量的商業機會，但在綜合考慮我國區域經濟發展不均衡、企業核心競爭能力較弱、政府采購政策保護體系缺乏、政府采購電子化技術成熟度低、應對政府采購市場開放人才儲備不足等諸多因素，各地區、各部門、各類企業應該審慎對待政府采購市場開放問題，地方政府更應緩步推進加入GPA，以健全完善的法規制度、體制機制、全面充分的應對工作準備、務實的態度科學決策加入GPA事宜。