【從集采目錄看服務采購③】服務類品目緣何難擴容

【從集采目錄看服務采購③】

在《國民經濟行業分類》近900個服務類別中，被納入集中采購目錄的占比不足9%---

服務類品目緣何難擴容

本報記者 賈璐

“擴大服務類采購已經成為當前和今后一個時期推進政府采購擴面增量工作的重中之重。”日前，在中央單位政府采購業務培訓班上的講話中，財政部國庫司司長翟鋼重申“大力推進服務類采購”將是今年政府采購工作的重點內容之一。但是，他也表示，從政府采購工作實踐來看，服務類采購的推進難度較大。那么，擴大服務類采購面臨著哪些問題？緣何不易推進？

覆蓋面有待拓展

匯總最新的中央預算單位和全國31個省、自治區、直轄市的集中采購目錄不難發現，被列入目錄的服務類品目總數有近80個之多。這一數量乍一看雖然可觀，但是與我國《國民經濟行業分類》、聯合國和世界貿易組織服務業項目分類等涉及的服務項目相比，就顯得“小巫見大巫”了。

根據國家統計局2011年修訂的《國民經濟行業分類》，我國將服務業劃分為：流通部門、為生產和生活服務的部門、為提高科學文化水平和居民素質服務的部門、為社會共同需要服務的部門等4個部分，具體包括15個大類，將近900個小類。在這近900個類別中，被納入集中采購目錄的品目占比不足9%。

而按照聯合國和世界貿易組織的分類方法，服務業主要包括如下11個大類：商務服務（分為專業服務、計算機服務、干租服務等類別），通訊服務（分為郵政服務、速遞服務、電信服務、視聽服務等類別），建筑和相關工程服務，分銷服務（分為傭金代理服務、批發服務、零售服務、特許經營服務類別），教育服務，環境服務，金融服務（分為保險和保險相關服務、銀行和其他金融服務、證券服務等類別），與健康相關的服務和社會服務，旅游和與旅行相關的服務；娛樂、文化和體育服務，運輸服務（分為海運服務、內河運輸服務、航空運輸服務、航天運輸服務、鐵路運輸服務、公路運輸服務、管道運輸服務、運輸輔助服務等類型）。其中，被納入集中采購目錄的服務類品目所涉及的類別也屈指可數。

“覆蓋面不廣”、“范圍過窄”、“有待進一步充實”、“占政府采購總的份額偏小”，在記者對部分省市15名政府采購工作人員的采訪中，全部受訪者無一例外地談到了服務類采購范圍較窄這一現狀。

缺乏統一規范

在覆蓋面狹窄之外，范圍不清、類別不明、金額標準參差不齊是中央預算單位和全國31個省、自治區、直轄市集中采購目錄中服務類品目凸顯的主要問題。

 “當前，在服務類集中采購目錄上，存在的最大問題就是范圍不清，標準不明確。”陜西省商洛市政府采購中心副主任李平分析認為：“服務類集中采購目錄在形式上不像貨物類和工程類那樣表述得很清楚，它沒有一個完整的表述和表現形式，有的還相當籠統，只是從大類上規定了一些項目，但這些項目又包括哪些品目，這些品目的具體名稱是什么，各種品目的項目在實際操作中執行什么標準、以什么樣的方式方法去執行等都沒有相應的規定。比如，《政府采購法》把服務類項目規定為‘貨物和工程類采購以外的’部分，這‘以外’究竟包括哪些內容？法律、法規沒有具體規定，各級政府采購監管部門也大都沒有出臺相應的文件予以規范。”

山東省煙臺市政府采購管理辦公室有關負責人表示：“如果仔細研究集中采購目錄中的服務類項目，確實能發現一些值得商榷的地方。一是項目歸類是否準確。比如可以直接從市場購買的標準軟件等非定制開發的商業軟件和車輛加油，雖然一直列入服務類范圍，但實際上都是購買實實在在的貨物。而列入工程類中的門戶網站建設等項目，從性質上更傾向于服務類項目。二是概念模糊不清，比如列入工程類的建筑物修繕工程和列入服務類的建筑物維修項目，二者到底有什么具體的區別？”

湖南省省直機關政府采購中心副主任劉躍華也表示：“服務類項目的名稱需要進一步規范。一方面，貨物中的服務需要規范。目前很多貨物類項目本身包含有服務內容，如電腦、公務車、醫療設備等，隨著產品的更新換代加速，其售后服務已經成為一項重要的內容，其服務的標準目前還沒有統一的界定，顯得比較雜亂無章，有必要統一地規范其名稱、內涵，如計算機或IT服務、公務車服務、儀器設備服務等；另一方面，對于專業服務項目的界定有些不準確，如印刷出版服務目前已不再是單一的紙質平面印刷，而是引伸到了電子媒介和聲、光等方面，這些與印刷有著千絲萬縷的聯系，但僅印刷二字又不能完全概括，因此有必要加以重新定義，同時在專家、招標要求等方面進行探討，如此才能適應服務采購的需要。”

服務類采購的特性使然

“服務類項目具有特殊性，它不同于貨物和工程中大多數是比較通用的項目。服務類里很多項目適用范圍相對比較窄，往往是個別部門的特定需求，不具有通用性和廣泛性。我們每次制定目錄時，都會按照省政府要求征求相關部門意見，但往往新增加的內容都會受到相應采購單位的抵觸。” 山東省煙臺市政府采購管理辦公室有關負責人認為，正是服務類項目的特殊性才造成了擴容難的問題。

江蘇省徐州市財政局政府采購管理處處長韓松也談道：“有一些比較冷門的服務類采購項目，由于在地方上的采購頻次十分低，甚至幾年都沒有同類的采購項目，就不可能放到集中采購目錄中去。這就容易形成這部分項目未納入集中采購的情況。”

而服務類項目的另一個特性則是“概念不清”。浙江省余姚市招標投標管理辦公室副主任邱偉平表示：“《政府采購法》中將服務類采購的概念定為除工程采購和貨物采購之外所有內容，是一種排除性定義法，理解起來會有些出入。而現實情況也比較復雜，貨物與服務、工程與服務相互滲透，如信息化項目采購項目，有硬件，有軟件，有技術服務、升級服務、開發需要等，很難把服務類項目從中剝離出來。”

李平也表示：“在實際操作中，有的項目很難劃清哪些是貨物類，哪些是工程類。因為有時候在一個項目中，本身就同時包含了貨物、工程和服務內容，如果想把它們完全分清，是有一定難度的，這為明確劃分并準確界定服務類采購的范圍、規定服務類采購的標準帶來一定困難。”

限額標準難以確定也是服務類項目的一個特性。安徽省財政廳政府采購管理處有關負責人認為：“服務類項目的限額標準不容易確定，導致很多服務類項目沒有納入集中采購范圍。”

而服務類評審專家的稀缺，也間接影響了服務類采購的范圍。韓松表示：“在工作實踐中，制約服務類項目納入集中采購的最大問題在于評審專家的稀缺。有的采購項目無法確定專家類別，比如道路保潔、物業管理項目等，按法律規定經濟技術類的專家不能少于2/3，同時300萬元以上的項目評審專家要求至少7人，什么樣的專家可稱為技術類專家，界定比較模糊。有的采購項目比較冷門，可一個省都沒有幾個這方面的專家，比如地震斷裂帶探測等項目。這些都形成服務類采購項目的開展障礙。” 江蘇省連云港市財政局政府采購管理處處長陸翔也持有同樣觀點。

江蘇省政府采購中心副主任龔云峰從各方當事主體的角度分析認為，造成服務類項目難以納入集中采購的主要原因有以下幾方面：“一是服務類項目基本屬于新拓展項目，對集中采購機構要求比較高，在沒有激勵機制的情況下，有些集中采購機構寧愿放棄這些新項目。二是一些服務類項目成立了相應的管理機構或行業協會，有些管理機構或行業協會不愿將這些項目納入政府集中采購范疇。三是服務類項目采購預算和執行標準彈性較大，采購人有較大的操作空間，且一直未納入政府采購監管范疇，所以采購人也不愿擴大服務類集中采購目錄。”

采訪中，邱偉平還提到了新形勢下服務類采購可能面臨的另一個困窘：“負責監管政府采購工作與工程招投標的職能部門不同，目前又存在‘四合一’平臺、公共資源交易平臺等多種形式，因而政府采購、公共采購、公共資源交易等新名詞也不斷出現，政府采購與公共資源交易的概念交叉、主管部門交叉，也會給集采目錄帶來一定的影響。”

此外，服務類采購起步晚、經濟社會發展速度快，集中采購目錄難以實時跟進也是受訪者們認為服務類項目范圍難以拓展的原因。