王叢虎:分類改革下集采機構走向何方

【聚焦事業單位分類改革】

編者按：《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》一經發布便引起社會廣泛關注。作為非營利事業法人的集采機構在此輪改革中的去向問題，成為政府采購領域關注的焦點。本報特邀請業內有關人士就此問題進行探討。

分類改革下集采機構走向何方

王叢虎

《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）發布后，引起了社會廣泛關注?！吨笇б庖姟返陌l布對于我國各級政府集中采購機構會帶來何種影響？集中采購機構將會何去何從？為此，筆者試圖依據《指導意見》精神、結合我國行政體制改革實踐經驗和目前各地集中采購機構的運行情況，給出總體預測與分析。

總體來看，《指導意見》的核心內容在于對事業單位的分類標準及分類。其主要表現在按照社會功能將現有事業單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務3個類別：即對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構；對從事生產經營活動的，逐步將其轉為企業；對從事公益服務的，繼續將其保留在事業單位序列，強化其公益屬性。而對于從事公益服務的，具體根據職責任務、服務對象和資源配置方式等情況，又細分為兩類：承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生及基層的基本醫療服務等基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類；承擔高等教育、非營利醫療等公益服務，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類。

眾所周知，我國各級集中采購機構是根據《政府采購法》第十六條的規定逐步建立起來的，即“集中采購機構為采購代理機構。設區的市、自治州以上人民政府根據本級政府采購項目組織集中采購的需要設立集中采購機構。”其機構性質也同樣依據該條，即“集中采購機構是非營利事業法人，根據采購人的委托辦理采購事宜。” 實際上，依據該條內容，各級政府集中采購機構的性質定位顯然至少為事業單位的公益二類。也就是說，按照本次事業單位改革意見應該屬于強化公益服務類的范疇。

但是，在政府采購實踐中，由于對《政府采購法》第十九條，即“采購人可以委托經國務院有關部門或者省級人民政府有關部門認定資格的采購代理機構，在委托的范圍內辦理政府采購事宜。采購人有權自行選擇采購代理機構，任何單位和個人不得以任何方式為采購人指定采購代理機構”，和其他相關條款理解不一，加之各地政府對集中采購機構的性質定位模糊，目前，集中采購機構運行至少有3種情況：一種是承擔了一定行政職能的集中采購機構，如從事了標書審核、采購過程管理、合同監管和驗收職能的集中采購機構；一種是堅持本位、僅僅從事公益性采購活動的集中采購機構，如大部分集中采購機構僅僅完成的采購中介職能；還有一種是帶有經營性的集中采購機構，如個別實行自收自支或差額補助、與社會代理機構競爭采購業務、收取采購中介費的集中采購機構。

筆者認為，隨著我國事業單位分類改革的深入推進，各地在解決了廣泛分布在教育、科技、文化、衛生等與民生關系密切的領域的事業單位改革之后，必將會涉及政府集中采購機構的改革。這時，各級政府集中采購機構的發展走勢將會出現分化。具體說來，那些在實踐中不斷創新、積極拓寬職權范圍、大膽承擔行政職能的集中采購機構將會轉向行政機構；而那些不斷將采購業務轉托給社會代理機構、同時又和其他社會代理機構競爭采購人委托、并收取中介代理費的集中采購機構有可能會被認定為從事生產經營活動的事業單位，進而對其的改革方向將是事企分開，逐步走向轉企改制；而大部分中規中矩的集中采購機構則會堅守在提供公益服務的事業單位公益二類上，其改革的方向就是進一步明確其事業單位的功能定位、強化其公益性，以便更好地實現政府的公共服務目標。

而從長遠走勢和國際發展的視角看，筆者更傾向于我國各級政府集中采購機構應該承擔更多行政職能，逐步擔負起國有資產的購買、經營等重要職責，而不是僅僅停留于中介采購平臺的角色。因為這種集購買、管理和經營的職能集聚，不僅有利于節約財政資金、發揮政策功能，更有力于盤活國有資產，便于監督管理?；诖朔N認識，各級集中采購機構如能把握當前形勢，積極開拓創新，不斷擴大行政管理和服務職能，真正提高政府采購的功效并在推動政府采購政策目標的實現上發揮巨大作用，將會功在千秋，造福于民，同時也為自身逐步轉向行政機構奠定基礎。（作者單位：中國人民大學公共管理學院）

分類改革之我見

山西省省級政府采購中心主任趙建新：

從法律上來看，集中采購機構屬于公益性事業單位。但是作為政府采購活動的法定執行機構，考慮到集中采購機構承擔著政府采購協議供貨、定點采購的后期管理及對專家的現場管理等職能，我認為在事業單位改革中應當給予集中采購機構一定的行政職能。深具現實意義的是，將集中采購機構定義為行政機構，也會有效加強集中采購機構的執行力。

南開大學法學院教授何紅鋒：

我認為集中采購機構的改革應當朝著行政機關的方向走，這一點從集中采購機構設立的初衷和目標上就能看得出來。與不承擔采購活動政策功能的社會代理機構相比，集中采購機構應當是肩負著一定的行政職能的。因而，在人事管理、收入分配、社會保險、財稅政策、機構編制方面，集中采購機構的改革目標應該是完全按照公務員走。

而對于目前有些集中采購機構實行自收自支的管理方式，我認為這只是一個過渡狀態，為了避免自收自支帶來的一些弊端，實行財政全額撥款是正常的也是應當的。

中央財經大學某教授：

集中采購機構在事業單位改革中的定性問題可以說相當復雜，結合全國各地目前的情況來看，我認為將會有公益性和行政性兩種改革走向。

從公益性走向看，其一，《政府采購法》已經明確規定，集中采購機構是非營利事業法人，這就已經將集中采購機構定性為公益性質的單位。其二，國家在集中采購機構成立之初，就將其定義為代理機構而不是公務機構。其三，從現實情況來看，政府公務人員有行政權力，而目前我國大多數集中采購機構基本不承擔行政管理職能，只從事事務性的工作，所以將其定性為公益性單位有充分的依據。

但從我國某些地方的實際情況來看，集中采購機構又都是由政府公務人員在從事采購活動，且我國的部門集中采購單位也都是行政單位，從這個角度來看，集中采購機構又應當定性為行政機關。從國際上來看，政府采購活動皆為具有相當資格的公務人員承擔，因而將集中采購機構定性為行政機構也符合國際慣例。此外，在目前這種情況下，如果將集中采購機構改革為公益性的事業單位，那么目前集中采購機構相關人員的行政級別設置該如何轉變，這是一個很大的問題。

我個人的看法是現實當中，能向行政部門改革最好向行政部門改革，但是在法律上應當是公益性單位。在實際的改革走向上，只能充分考慮當地情況，因地制宜。

對于目前有些集中采購機構走上自收自支道路，我認為最好不要采取這種管理方式，以后也不應向這個方向改革。實行自收自支，就將面臨營利問題，這顯然將會為政府采購活動帶來很大弊端。（本報記者 賈璐采寫）