批量集中采購優(yōu)勢何在

【批量集中采購專題探討②】

本報記者 賈璐

協(xié)議供貨在實踐中暴露出的種種問題，無疑是引發(fā)批量集中采購改革的直接原因之一。那么，代表著集中采購發(fā)展方向的批量集中采購?fù)瑓f(xié)議供貨相比，到底具有哪些優(yōu)勢？就此問題，本報采訪了業(yè)內(nèi)的相關(guān)專家，從理論層面一探究竟。

3項成本下降  3項效益提升

在政府采購公開透明程度及社會關(guān)注度不斷增強的背景下，“豪華采購”、“天價采購”事件頻現(xiàn)報端。對此，南開大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒的評價一語中的：“媒體報道的這些高價采購現(xiàn)象，大多是協(xié)議供貨導(dǎo)致的。” 從實際表現(xiàn)情況來看，協(xié)議供貨在運行中，最凸顯的也是價格弊病。

中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授徐煥東認(rèn)為，協(xié)議供貨的價格軟肋源于其分散本質(zhì)。他表示，每個采購單位按照協(xié)議購買各自所需的產(chǎn)品，沒有批量和總價值的限制，對于賣家而言依然屬于零售。零售很難有價格優(yōu)勢和規(guī)模效益。實際上，目前的協(xié)議供貨，不僅沒有價格優(yōu)勢，甚至比市場價更高，這是讓社會公眾無論如何也難以接受的。而協(xié)議供貨的另一個弊端是，無法向商家承諾采購量，既然沒有采購量的承諾，那商家如何給你低價承諾呢？“當(dāng)然，這些問題也可以通過完善協(xié)議供貨制度得以解決，但是難度會很大。”徐煥東補充道。

據(jù)何紅鋒分析，協(xié)議供貨價格短板還有以下兩個促發(fā)因素：第一，協(xié)議供貨有一定的期限，而很多產(chǎn)品，特別是IT產(chǎn)品，在很短時間內(nèi)就可能出現(xiàn)產(chǎn)品及價格變化。雖然很多地方都規(guī)定，協(xié)議供貨的價格只是最高限價，實際供貨時供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)根據(jù)市場情況降價，但由于中標(biāo)的協(xié)議供貨商數(shù)量有限，他們很容易形成價格聯(lián)盟，拒絕降價。第二，因受益的不確定性，供應(yīng)商參加投標(biāo)的積極性不高，因而無法展開有效充分競爭。

與協(xié)議供貨的價格短板相比，批量集中采購成交價低于市場10%以上的成績單顯得非常耀眼。

為什么批量集中采購能形成低價？中央國家機關(guān)政府采購中心綜合處處長高志剛分析說：“規(guī)模效應(yīng)和競爭充分是批量集中采購具有價格優(yōu)勢的原因。批量集中采購能夠通過匯總采購人的實際需求數(shù)量，進而形成規(guī)模效應(yīng)，提高政府采購的社會關(guān)注程度，并且增強投標(biāo)供應(yīng)商之間的競爭，促使投標(biāo)供應(yīng)商給予更加優(yōu)惠的折扣，從而最大限度地節(jié)約財政資金。”

然而，價格優(yōu)勢只是批量集中采購相較協(xié)議供貨的優(yōu)勢之一。

徐煥東對批量集中采購的經(jīng)濟學(xué)意義進行了全面分析，他認(rèn)為與協(xié)議供貨等分散采購相比，批量集中采購具有采購成本、人力成本、監(jiān)督成本等3項成本下降，價格、質(zhì)量、服務(wù)等3項效益提升的特點。

他具體分析道，首先，批量集中采購將此前的零散采購進行匯總，避免了部分重復(fù)勞動，隨之節(jié)約了相關(guān)采購費用、降低了采購人力成本，且因其便于監(jiān)管部門集中監(jiān)管、又因社會關(guān)注度高而可獲得政府采購相關(guān)各方和社會公眾的自發(fā)監(jiān)督，還具有監(jiān)管成本低的特點。其次，與分散采購相比，批量集中采購顯然更符合市場批量競爭規(guī)則。顯而易見，批量越大，吸引的供應(yīng)商就越多，而參與的供應(yīng)商越多，采購活動帶有的競爭性就越強，采購方的選擇性就越多，價格優(yōu)勢、質(zhì)量優(yōu)勢及可獲得的配套服務(wù)等自然會顯著提升。

強化集中監(jiān)管  優(yōu)化支出管理

對于監(jiān)管部門而言，如何對協(xié)議供貨實施監(jiān)管是令人非常頭疼的事情，有些地區(qū)的政府采購監(jiān)管部門工作人員曾發(fā)出過“可望而不可及”的感慨。

徐煥東也提出：“協(xié)議供貨的致命弱點之一便是：無法實現(xiàn)集中監(jiān)管。”

從實踐來看，協(xié)議供貨的分散采購本質(zhì)及供應(yīng)商與采購人的“一對一”操作，有可能導(dǎo)致政府采購監(jiān)管和約束的弱化，在個別項目上，甚至可能產(chǎn)生監(jiān)控的真空。采購人在協(xié)議供貨中任意選擇高配置機型、化整為零規(guī)避公開招標(biāo)，采購人員對供貨商選擇有明顯傾向性等問題在協(xié)議供貨中屢有發(fā)生。

而在該層面上，批量集中采購也體現(xiàn)出了顯著的優(yōu)越性。

徐煥東從管理學(xué)視角提出出：“批量集中采購是政府采購公共本質(zhì)和管理科學(xué)化的必然要求，是一條必由之路。”

他分析道，作為公共采購，如何實現(xiàn)采購效果最優(yōu)、使公共資金帶來最大價值，是政府采購必須追求的重要目標(biāo)。而相比分散采購，批量集中采購在管理學(xué)意義上具有實現(xiàn)政策目標(biāo)、便于集中監(jiān)管、優(yōu)化行政支出管理現(xiàn)狀等優(yōu)勢。

其一，批量集中采購的操作模式使其更易實現(xiàn)政策目標(biāo)。徐煥東表示，相比分散采購，批量集中采購對于提升政府采購政策功能執(zhí)行力的積極意義是不言自明的。

在這一點上，財政部財政科學(xué)研究所所長賈康也曾分析指出：“形成批量采購之后，可以形成宏觀調(diào)控中一種擴張或者是收縮的政策工具，并在某種程度上貫徹政策，包括影響產(chǎn)業(yè)政策、推動創(chuàng)新等。”

其二，批量集中采購的集中性決定了其更利于監(jiān)管。徐煥東點明，批量集中采購不僅使得監(jiān)管機構(gòu)更便于對采購行為實行從預(yù)算、標(biāo)準(zhǔn)配置、采購過程、履約等環(huán)節(jié)的全面、集中監(jiān)管；而且如果通過公開招標(biāo)等方式采購，還會因批量集中采購巨大的社會關(guān)注度而促使眾多供應(yīng)商和社會公眾主動參與監(jiān)督。

徐煥東還特別提到，近幾年來政府采購中的一些問題大多是在公開競爭中暴露出來的。因而便于監(jiān)管的批量集中采購，也具有一定的倒逼采購活動公開、公平、公正作用。

其三，批量集中采購是推進行政支出管理的必然選擇。徐煥東指出，批量集中采購有利于在黨政機關(guān)中實施集中統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)控制，優(yōu)化行政支出管理現(xiàn)狀。

記者了解到，中央批量集中采購已按照滿足基本辦公需要和市場成熟度高的原則，將中央單位的臺式計算機和打印機統(tǒng)一成10款基本配置機型，既可滿足辦公需求，又符合資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，特殊配置須經(jīng)過主管部門審批，有效杜絕了超標(biāo)準(zhǔn)豪華采購現(xiàn)象的發(fā)生。從全國范圍來看，批量集中采購的燎原之勢客觀上也帶動了地方政府制定通用產(chǎn)品、服務(wù)項目的統(tǒng)一功能及價格標(biāo)準(zhǔn)的步伐。

切斷利益通道  促進反腐倡廉

“供應(yīng)商參加某次協(xié)議供貨的投標(biāo)以后，即使中標(biāo)了，成為若干協(xié)議供貨商之一，仍然不能直接帶來效益，因為沒有直接確定交易量。供應(yīng)商想在協(xié)議供貨中獲取實際效益，必須等到下一個具體的采購人向其采購才能進行交易。此時，供應(yīng)商很自然地會想到要做一些‘公關(guān)’工作，私下找采購人進行‘一對一’商談。也因此，在協(xié)議供貨中，采購人員對供貨商選擇有明顯傾向性。”何紅鋒模擬出了供應(yīng)商參加協(xié)議供貨的心理，同時也指出了協(xié)議供貨存在的廉政風(fēng)險。

從我國近年出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象來看，結(jié)構(gòu)性腐敗問題突出。從政治學(xué)的理論和方法觀察和分析問題，公共權(quán)力主體的制約機制不夠健全和完善是結(jié)構(gòu)性腐敗的一個重要原因。因此，反對腐敗，搞好廉政建設(shè)的一個重要途徑就是要強化對公共權(quán)力主體制約機制的建設(shè)，必須對公共權(quán)力主體運用公共權(quán)力的過程、結(jié)果進行制約。而批量集中采購作為運作程序和規(guī)范，即可對公共權(quán)力主體進行有效制約。

高志剛分析道，協(xié)議供貨給供應(yīng)商和采購人創(chuàng)造了利益連接的紐帶，而批量集中采購卻通過規(guī)避供應(yīng)商與采購人的直接接觸，切斷了供應(yīng)商與采購人之間的“利益通道”，具有顯而易見的防腐敗促廉政作用。

江蘇省政府采購中心副主任龔云峰則從另一個角度指出，批量集中采購因其采購規(guī)模大，社會關(guān)注度較高，可以更廣泛地接受政府采購相關(guān)各方和社會公眾的監(jiān)督，因而能夠更有力地防止因采購人自由裁量權(quán)過大而引發(fā)的“權(quán)力尋租”現(xiàn)象。此外，記者了解到，在中央單位試行批量集中采購后，不少主管部門都認(rèn)為批量集中采購有利于規(guī)范下屬機構(gòu)采購行為，能夠有效促進部門建立內(nèi)部監(jiān)管機制。