批量集中采購優勢何在

【批量集中采購專題探討②】

本報記者 賈璐

協議供貨在實踐中暴露出的種種問題，無疑是引發批量集中采購改革的直接原因之一。那么，代表著集中采購發展方向的批量集中采購同協議供貨相比，到底具有哪些優勢？就此問題，本報采訪了業內的相關專家，從理論層面一探究竟。

3項成本下降  3項效益提升

在政府采購公開透明程度及社會關注度不斷增強的背景下，“豪華采購”、“天價采購”事件頻現報端。對此，南開大學法學院教授何紅鋒的評價一語中的：“媒體報道的這些高價采購現象，大多是協議供貨導致的。” 從實際表現情況來看，協議供貨在運行中，最凸顯的也是價格弊病。

中央財經大學政府管理學院教授徐煥東認為，協議供貨的價格軟肋源于其分散本質。他表示，每個采購單位按照協議購買各自所需的產品，沒有批量和總價值的限制，對于賣家而言依然屬于零售。零售很難有價格優勢和規模效益。實際上，目前的協議供貨，不僅沒有價格優勢，甚至比市場價更高，這是讓社會公眾無論如何也難以接受的。而協議供貨的另一個弊端是，無法向商家承諾采購量，既然沒有采購量的承諾，那商家如何給你低價承諾呢？“當然，這些問題也可以通過完善協議供貨制度得以解決，但是難度會很大。”徐煥東補充道。

據何紅鋒分析，協議供貨價格短板還有以下兩個促發因素：第一，協議供貨有一定的期限，而很多產品，特別是IT產品，在很短時間內就可能出現產品及價格變化。雖然很多地方都規定，協議供貨的價格只是最高限價，實際供貨時供應商應當根據市場情況降價，但由于中標的協議供貨商數量有限，他們很容易形成價格聯盟，拒絕降價。第二，因受益的不確定性，供應商參加投標的積極性不高，因而無法展開有效充分競爭。

與協議供貨的價格短板相比，批量集中采購成交價低于市場10%以上的成績單顯得非常耀眼。

為什么批量集中采購能形成低價？中央國家機關政府采購中心綜合處處長高志剛分析說：“規模效應和競爭充分是批量集中采購具有價格優勢的原因。批量集中采購能夠通過匯總采購人的實際需求數量，進而形成規模效應，提高政府采購的社會關注程度，并且增強投標供應商之間的競爭，促使投標供應商給予更加優惠的折扣，從而最大限度地節約財政資金。”

然而，價格優勢只是批量集中采購相較協議供貨的優勢之一。

徐煥東對批量集中采購的經濟學意義進行了全面分析，他認為與協議供貨等分散采購相比，批量集中采購具有采購成本、人力成本、監督成本等3項成本下降，價格、質量、服務等3項效益提升的特點。

他具體分析道，首先，批量集中采購將此前的零散采購進行匯總，避免了部分重復勞動，隨之節約了相關采購費用、降低了采購人力成本，且因其便于監管部門集中監管、又因社會關注度高而可獲得政府采購相關各方和社會公眾的自發監督，還具有監管成本低的特點。其次，與分散采購相比，批量集中采購顯然更符合市場批量競爭規則。顯而易見，批量越大，吸引的供應商就越多，而參與的供應商越多，采購活動帶有的競爭性就越強，采購方的選擇性就越多，價格優勢、質量優勢及可獲得的配套服務等自然會顯著提升。

強化集中監管  優化支出管理

對于監管部門而言，如何對協議供貨實施監管是令人非常頭疼的事情，有些地區的政府采購監管部門工作人員曾發出過“可望而不可及”的感慨。

徐煥東也提出：“協議供貨的致命弱點之一便是：無法實現集中監管。”

從實踐來看，協議供貨的分散采購本質及供應商與采購人的“一對一”操作，有可能導致政府采購監管和約束的弱化，在個別項目上，甚至可能產生監控的真空。采購人在協議供貨中任意選擇高配置機型、化整為零規避公開招標，采購人員對供貨商選擇有明顯傾向性等問題在協議供貨中屢有發生。

而在該層面上，批量集中采購也體現出了顯著的優越性。

徐煥東從管理學視角提出出：“批量集中采購是政府采購公共本質和管理科學化的必然要求，是一條必由之路。”

他分析道，作為公共采購，如何實現采購效果最優、使公共資金帶來最大價值，是政府采購必須追求的重要目標。而相比分散采購，批量集中采購在管理學意義上具有實現政策目標、便于集中監管、優化行政支出管理現狀等優勢。

其一，批量集中采購的操作模式使其更易實現政策目標。徐煥東表示，相比分散采購，批量集中采購對于提升政府采購政策功能執行力的積極意義是不言自明的。

在這一點上，財政部財政科學研究所所長賈康也曾分析指出：“形成批量采購之后，可以形成宏觀調控中一種擴張或者是收縮的政策工具，并在某種程度上貫徹政策，包括影響產業政策、推動創新等。”

其二，批量集中采購的集中性決定了其更利于監管。徐煥東點明，批量集中采購不僅使得監管機構更便于對采購行為實行從預算、標準配置、采購過程、履約等環節的全面、集中監管；而且如果通過公開招標等方式采購，還會因批量集中采購巨大的社會關注度而促使眾多供應商和社會公眾主動參與監督。

徐煥東還特別提到，近幾年來政府采購中的一些問題大多是在公開競爭中暴露出來的。因而便于監管的批量集中采購，也具有一定的倒逼采購活動公開、公平、公正作用。

其三，批量集中采購是推進行政支出管理的必然選擇。徐煥東指出，批量集中采購有利于在黨政機關中實施集中統一標準控制，優化行政支出管理現狀。

記者了解到，中央批量集中采購已按照滿足基本辦公需要和市場成熟度高的原則，將中央單位的臺式計算機和打印機統一成10款基本配置機型，既可滿足辦公需求，又符合資產配置標準，特殊配置須經過主管部門審批，有效杜絕了超標準豪華采購現象的發生。從全國范圍來看，批量集中采購的燎原之勢客觀上也帶動了地方政府制定通用產品、服務項目的統一功能及價格標準的步伐。

切斷利益通道  促進反腐倡廉

“供應商參加某次協議供貨的投標以后，即使中標了，成為若干協議供貨商之一，仍然不能直接帶來效益，因為沒有直接確定交易量。供應商想在協議供貨中獲取實際效益，必須等到下一個具體的采購人向其采購才能進行交易。此時，供應商很自然地會想到要做一些‘公關’工作，私下找采購人進行‘一對一’商談。也因此，在協議供貨中，采購人員對供貨商選擇有明顯傾向性。”何紅鋒模擬出了供應商參加協議供貨的心理，同時也指出了協議供貨存在的廉政風險。

從我國近年出現的腐敗現象來看，結構性腐敗問題突出。從政治學的理論和方法觀察和分析問題，公共權力主體的制約機制不夠健全和完善是結構性腐敗的一個重要原因。因此，反對腐敗，搞好廉政建設的一個重要途徑就是要強化對公共權力主體制約機制的建設，必須對公共權力主體運用公共權力的過程、結果進行制約。而批量集中采購作為運作程序和規范，即可對公共權力主體進行有效制約。

高志剛分析道，協議供貨給供應商和采購人創造了利益連接的紐帶，而批量集中采購卻通過規避供應商與采購人的直接接觸，切斷了供應商與采購人之間的“利益通道”，具有顯而易見的防腐敗促廉政作用。

江蘇省政府采購中心副主任龔云峰則從另一個角度指出，批量集中采購因其采購規模大，社會關注度較高，可以更廣泛地接受政府采購相關各方和社會公眾的監督，因而能夠更有力地防止因采購人自由裁量權過大而引發的“權力尋租”現象。此外，記者了解到，在中央單位試行批量集中采購后，不少主管部門都認為批量集中采購有利于規范下屬機構采購行為，能夠有效促進部門建立內部監管機制。