評(píng)審專家制度存廢之爭(zhēng)

黃民錦

《政府采購(gòu)法》及其相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，建立政府采購(gòu)專家評(píng)審制度，是為政府采購(gòu)工作提供真實(shí)、可靠的評(píng)審意見(jiàn)，解答有關(guān)方面對(duì)政府評(píng)審工作中有關(guān)問(wèn)題的咨詢或質(zhì)疑。由此，政府采購(gòu)也可稱之為專家采購(gòu)，立法者的意圖是在充分利用專家在行業(yè)中的專業(yè)背景，按規(guī)定的程序評(píng)審出性價(jià)比較高的供應(yīng)商。但是由于評(píng)審專家在評(píng)審活動(dòng)中種種違反職業(yè)道德甚至違法行為的存在，嚴(yán)重?fù)p害政府采購(gòu)的形象，導(dǎo)致部分政府采購(gòu)學(xué)者對(duì)這一制度進(jìn)行抨擊和質(zhì)疑，也致使理論界和實(shí)際工作者均有取消政府采購(gòu)評(píng)審專家制度的呼聲，但也有一些學(xué)者及實(shí)務(wù)界人士認(rèn)為應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保留評(píng)審專家制度。因此，形成了對(duì)政府采購(gòu)專家評(píng)審制度“肯定說(shuō)”和“否定說(shuō)”兩種不同的觀點(diǎn)。

兩種截然不同的觀點(diǎn)

否定評(píng)審專家制度的觀點(diǎn)認(rèn)為：評(píng)審專家制度無(wú)論在學(xué)理上還是在采購(gòu)活動(dòng)中都存在弊端，其學(xué)理上的弊端主要是將采購(gòu)結(jié)果的決定權(quán)完全交給不相關(guān)的第三方來(lái)決定，該第三方無(wú)需為其決定承擔(dān)任何責(zé)任，該制度設(shè)計(jì)的理念和思路是利用專家的獨(dú)立精神公正表現(xiàn)，確保評(píng)審的公平、公正，以專家的獨(dú)立性來(lái)約束采購(gòu)人，結(jié)果這一制度不但不能解決問(wèn)題，反而產(chǎn)生了評(píng)審專家權(quán)大責(zé)小、評(píng)標(biāo)全憑良心、素質(zhì)良莠不齊、缺乏有效監(jiān)管等弊端。“否定說(shuō)”認(rèn)為，國(guó)外的政府采購(gòu)模式中很少有第三方評(píng)審專家這一角色，相反，專家由采購(gòu)官員擔(dān)當(dāng)，如美國(guó)非但沒(méi)有評(píng)審專家?guī)欤宜麄兠鞔_限制外部專家。

肯定評(píng)審專家制度的觀點(diǎn)認(rèn)為，評(píng)審專家制度的設(shè)立具有現(xiàn)實(shí)必要性。

一是評(píng)審專家制度的確立和保留有助于政府采購(gòu)法律法規(guī)體系的完善性。

二是不可否認(rèn)這一制度在一定程度上會(huì)產(chǎn)生理論和實(shí)踐上的困境。但是，不能因此就否定制度存在的合理性。評(píng)審專家形象受損，公信力下降，并非是制度被濫用的原因。觀念錯(cuò)位及受社會(huì)大潮影響是形成制度缺陷的思想根源，職業(yè)道德素質(zhì)低下是制度被監(jiān)用的客觀因素。

三是中國(guó)目前缺乏國(guó)外實(shí)行政府采購(gòu)官員決定采購(gòu)決策的制度環(huán)境及現(xiàn)實(shí)環(huán)境，主要標(biāo)志是中國(guó)沒(méi)有建立政府采購(gòu)職業(yè)資格認(rèn)證制度，這是因?yàn)楹细竦恼賳T需要深厚的專業(yè)背景和法律法規(guī)知識(shí)，高尚的職業(yè)道德，受過(guò)良好的專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)。

完善而不是取消

筆者認(rèn)為，在現(xiàn)實(shí)條件下，我國(guó)目前尚不具備完全與國(guó)外慣例接軌、取消評(píng)審專家制度的條件。因此，要從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步完善評(píng)審專家制度：

一是確立正確的政府采購(gòu)評(píng)審專家制度理念。無(wú)論是監(jiān)管者、采購(gòu)人還是采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、投標(biāo)人都應(yīng)正確看待及客觀評(píng)價(jià)評(píng)審專家制度。雖然評(píng)審專家制度的權(quán)利運(yùn)行，在政府采購(gòu)實(shí)踐中發(fā)生了異化反應(yīng)，使政府采購(gòu)活動(dòng)的公正性受到了挑戰(zhàn)，但并不能就此認(rèn)為政府采購(gòu)評(píng)審制度應(yīng)該廢除。由于制度缺陷、剛性約束力不強(qiáng)、操作性差、權(quán)責(zé)不對(duì)等使評(píng)審制度不合理運(yùn)作導(dǎo)致的制度惡果，并不構(gòu)成廢除制度的理由，就如“穿錯(cuò)鞋帶并不必然導(dǎo)致我們要將鞋丟掉”是同樣的道理。評(píng)審專家制度的立法精神、價(jià)值取向有利于政府采購(gòu)活動(dòng)的正當(dāng)性、公平性，不能因評(píng)審專家個(gè)人行為而取消制度性安排，否定一項(xiàng)制度的存在。恰恰相反，評(píng)審制度的中間代理人角色和評(píng)審專家的職業(yè)現(xiàn)實(shí)危機(jī)決定了有必要繼續(xù)保留和進(jìn)一步完善評(píng)審專家制度。評(píng)審專家應(yīng)該拋開(kāi)個(gè)人傾向性意見(jiàn)，站在客觀公正的立場(chǎng)開(kāi)展評(píng)審工作。作為政府采購(gòu)評(píng)審專家，一定程度上行使公權(quán)力比一般領(lǐng)域的專家或普通意見(jiàn)上的專家應(yīng)承擔(dān)更重的法律道德責(zé)任，受到更加嚴(yán)格的約束，因此以制度來(lái)規(guī)范更為重要和必要。

二是以制度供應(yīng)提升社會(huì)公眾對(duì)評(píng)審專家制度的認(rèn)可度。從實(shí)體上對(duì)評(píng)審專家制度進(jìn)行完善，要針對(duì)目前政府采購(gòu)制度缺陷、漏洞及執(zhí)行力不強(qiáng)等突出問(wèn)題成因，認(rèn)真加以梳理。在此基礎(chǔ)上修訂和完善評(píng)審專家制度，明確評(píng)審專家權(quán)責(zé)對(duì)等的原則和規(guī)范操作辦法。如對(duì)評(píng)審專家在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)做出的有傾向性嫌疑的打分，明確由誰(shuí)去界定、怎么界定等，從而建立對(duì)評(píng)審專家權(quán)威高效的監(jiān)管體系，強(qiáng)化評(píng)審制度的約束力。

三是要建立健全政府采購(gòu)評(píng)審專家懲戒制度和程序前置制度。所謂的評(píng)審專家懲戒制度，是指特定的機(jī)構(gòu)依照政府采購(gòu)評(píng)審制度的有關(guān)規(guī)定或評(píng)審專家協(xié)會(huì)制定的章程、職業(yè)行為規(guī)則或評(píng)審規(guī)范，對(duì)違背職業(yè)道德規(guī)范和法定義務(wù)的評(píng)審專家給予制裁的制度。所謂的評(píng)審專家懲戒程序前置，是指政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)如果要對(duì)評(píng)審專家進(jìn)行處罰，應(yīng)當(dāng)首先移交評(píng)審專家協(xié)會(huì)處理，通過(guò)中介力量來(lái)規(guī)范法律法規(guī)無(wú)法實(shí)現(xiàn)的自律行為。

四是提升道德風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估水平，消減評(píng)審專家的道德風(fēng)險(xiǎn)。評(píng)審專家履責(zé)過(guò)程的道德風(fēng)險(xiǎn)不是一天形成的，預(yù)估是可能的也是必要的。雖然，預(yù)估不可能使道德風(fēng)險(xiǎn)成為絕對(duì)可控對(duì)象，至少可以圈定其大致方向和范圍，為我們的行為提供可行性依據(jù)，要像西方某些國(guó)家防賊一樣防評(píng)審專家，使評(píng)審專家的不良動(dòng)機(jī)難以成為現(xiàn)實(shí)，其道德風(fēng)險(xiǎn)的可能性必然降低。在很容易滋生腐敗的政府采購(gòu)中，因?yàn)閷?duì)其利潤(rùn)空間無(wú)法確定，評(píng)審專家制度的建立就是預(yù)估了道德風(fēng)險(xiǎn)后的較優(yōu)選擇，也就是提高了道德風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估水平的結(jié)果。

五是明晰權(quán)責(zé)，獎(jiǎng)罰并舉。政府采購(gòu)評(píng)審秩序的好壞，與評(píng)審專家制度能否有效發(fā)揮密切相關(guān)，如果評(píng)審專家濫用職權(quán)，甚至與采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)、投標(biāo)供應(yīng)商結(jié)成“貓鼠”同盟，評(píng)審專家制度將名存實(shí)亡。因此，應(yīng)對(duì)評(píng)審專家職責(zé)、評(píng)審權(quán)的行使等作詳盡規(guī)定，對(duì)評(píng)審隊(duì)伍從嚴(yán)監(jiān)管；嚴(yán)密督責(zé)評(píng)審專家守職盡責(zé)，確定權(quán)利邊界，避免評(píng)審專家打分的隨意性、主觀性，對(duì)其權(quán)限加以嚴(yán)格的規(guī)范，對(duì)違法違規(guī)行為嚴(yán)懲不貸。

同時(shí)，為了鼓勵(lì)評(píng)審專家恪守職責(zé)，要制定對(duì)盡職盡責(zé)的評(píng)審專家獎(jiǎng)罰措施，做到獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，權(quán)責(zé)統(tǒng)一。實(shí)行重獎(jiǎng)重罰，確立評(píng)審專家責(zé)權(quán)利對(duì)等的原則，提高失信成本，恢復(fù)評(píng)審專家的社會(huì)公信力，為評(píng)審專家制度有效發(fā)揮提供良好的制度環(huán)境，評(píng)審專家制度的初衷才能有望實(shí)現(xiàn)。（作者單位：廣西壯族自治區(qū)財(cái)政廳）