評審專家制度存廢之爭

黃民錦

《政府采購法》及其相關法律法規規定，建立政府采購專家評審制度，是為政府采購工作提供真實、可靠的評審意見，解答有關方面對政府評審工作中有關問題的咨詢或質疑。由此，政府采購也可稱之為專家采購，立法者的意圖是在充分利用專家在行業中的專業背景，按規定的程序評審出性價比較高的供應商。但是由于評審專家在評審活動中種種違反職業道德甚至違法行為的存在，嚴重損害政府采購的形象，導致部分政府采購學者對這一制度進行抨擊和質疑，也致使理論界和實際工作者均有取消政府采購評審專家制度的呼聲，但也有一些學者及實務界人士認為應當繼續保留評審專家制度。因此，形成了對政府采購專家評審制度“肯定說”和“否定說”兩種不同的觀點。

兩種截然不同的觀點

否定評審專家制度的觀點認為：評審專家制度無論在學理上還是在采購活動中都存在弊端，其學理上的弊端主要是將采購結果的決定權完全交給不相關的第三方來決定，該第三方無需為其決定承擔任何責任，該制度設計的理念和思路是利用專家的獨立精神公正表現，確保評審的公平、公正，以專家的獨立性來約束采購人，結果這一制度不但不能解決問題，反而產生了評審專家權大責小、評標全憑良心、素質良莠不齊、缺乏有效監管等弊端。“否定說”認為，國外的政府采購模式中很少有第三方評審專家這一角色，相反，專家由采購官員擔當，如美國非但沒有評審專家庫，而且他們明確限制外部專家。

肯定評審專家制度的觀點認為，評審專家制度的設立具有現實必要性。

一是評審專家制度的確立和保留有助于政府采購法律法規體系的完善性。

二是不可否認這一制度在一定程度上會產生理論和實踐上的困境。但是，不能因此就否定制度存在的合理性。評審專家形象受損，公信力下降，并非是制度被濫用的原因。觀念錯位及受社會大潮影響是形成制度缺陷的思想根源，職業道德素質低下是制度被監用的客觀因素。

三是中國目前缺乏國外實行政府采購官員決定采購決策的制度環境及現實環境，主要標志是中國沒有建立政府采購職業資格認證制度，這是因為合格的政府官員需要深厚的專業背景和法律法規知識，高尚的職業道德，受過良好的專業知識培訓。

完善而不是取消

筆者認為，在現實條件下，我國目前尚不具備完全與國外慣例接軌、取消評審專家制度的條件。因此，要從以下幾個方面進一步完善評審專家制度：

一是確立正確的政府采購評審專家制度理念。無論是監管者、采購人還是采購代理機構、投標人都應正確看待及客觀評價評審專家制度。雖然評審專家制度的權利運行，在政府采購實踐中發生了異化反應，使政府采購活動的公正性受到了挑戰，但并不能就此認為政府采購評審制度應該廢除。由于制度缺陷、剛性約束力不強、操作性差、權責不對等使評審制度不合理運作導致的制度惡果，并不構成廢除制度的理由，就如“穿錯鞋帶并不必然導致我們要將鞋丟掉”是同樣的道理。評審專家制度的立法精神、價值取向有利于政府采購活動的正當性、公平性，不能因評審專家個人行為而取消制度性安排，否定一項制度的存在。恰恰相反，評審制度的中間代理人角色和評審專家的職業現實危機決定了有必要繼續保留和進一步完善評審專家制度。評審專家應該拋開個人傾向性意見，站在客觀公正的立場開展評審工作。作為政府采購評審專家，一定程度上行使公權力比一般領域的專家或普通意見上的專家應承擔更重的法律道德責任，受到更加嚴格的約束，因此以制度來規范更為重要和必要。

二是以制度供應提升社會公眾對評審專家制度的認可度。從實體上對評審專家制度進行完善，要針對目前政府采購制度缺陷、漏洞及執行力不強等突出問題成因，認真加以梳理。在此基礎上修訂和完善評審專家制度，明確評審專家權責對等的原則和規范操作辦法。如對評審專家在自由裁量權范圍內做出的有傾向性嫌疑的打分，明確由誰去界定、怎么界定等，從而建立對評審專家權威高效的監管體系，強化評審制度的約束力。

三是要建立健全政府采購評審專家懲戒制度和程序前置制度。所謂的評審專家懲戒制度，是指特定的機構依照政府采購評審制度的有關規定或評審專家協會制定的章程、職業行為規則或評審規范，對違背職業道德規范和法定義務的評審專家給予制裁的制度。所謂的評審專家懲戒程序前置，是指政府采購監管部門如果要對評審專家進行處罰，應當首先移交評審專家協會處理，通過中介力量來規范法律法規無法實現的自律行為。

四是提升道德風險預估水平，消減評審專家的道德風險。評審專家履責過程的道德風險不是一天形成的，預估是可能的也是必要的。雖然，預估不可能使道德風險成為絕對可控對象，至少可以圈定其大致方向和范圍，為我們的行為提供可行性依據，要像西方某些國家防賊一樣防評審專家，使評審專家的不良動機難以成為現實，其道德風險的可能性必然降低。在很容易滋生腐敗的政府采購中，因為對其利潤空間無法確定，評審專家制度的建立就是預估了道德風險后的較優選擇，也就是提高了道德風險預估水平的結果。

五是明晰權責，獎罰并舉。政府采購評審秩序的好壞，與評審專家制度能否有效發揮密切相關，如果評審專家濫用職權，甚至與采購人、代理機構、投標供應商結成“貓鼠”同盟，評審專家制度將名存實亡。因此，應對評審專家職責、評審權的行使等作詳盡規定，對評審隊伍從嚴監管；嚴密督責評審專家守職盡責，確定權利邊界，避免評審專家打分的隨意性、主觀性，對其權限加以嚴格的規范，對違法違規行為嚴懲不貸。

同時，為了鼓勵評審專家恪守職責，要制定對盡職盡責的評審專家獎罰措施，做到獎優罰劣，權責統一。實行重獎重罰，確立評審專家責權利對等的原則，提高失信成本，恢復評審專家的社會公信力，為評審專家制度有效發揮提供良好的制度環境，評審專家制度的初衷才能有望實現。（作者單位：廣西壯族自治區財政廳）