廠家授權書：是保障還是枷鎖

圖片：孫悟空終究逃不出如來佛的手掌心。漫畫 李建維

◎ 本報記者　徐麗紅

“必須提供生產廠家針對本項目的授權書（作為投標人的資格要求）”，這是在招標文件中經常可以看到的條款，有時候它也會表述為“必須提供生產廠家針對此項目的投標授權書和廠家針對此項目的質量及售后服務承諾書”。近日，本報編輯部收到一篇題為《廠家授權書有何用》的投稿，文章認為這種在實際操作中非常普遍的做法，實際上是一些不良廠商或代理商控制市場、操縱投標的手段之一。記者就此采訪了采購一線的人員，發現探討這個問題頗具現實意義。

質疑之聲普遍存在

江蘇省省級行政機關政府采購中心主任尹存月早在多年前就對這種問題進行過研究，他表示，在我國政府采購制度實施伊始，招標文件中就有要求參與投標的供應商提供廠家授權書的條款。他頗有感觸地說：“我們經常遇到1個項目就來三四家供應商的情況，而且這些供應商都是同一個品牌的代理商。這些代理商的報價通常都在1個價格波段內，非常有默契，這導致最終的價格可能比市場價格要高。”一位受訪者表示，盡管發現了其中的問題，但這種做法在法律上找不到漏洞，所以只能眼睜睜地看著，還要按照法律的程序確定其中1家為中標供應商。

對此，上海市政府采購中心的秦志龍也有同感。秦志龍多年前曾發表文章對該問題進行過闡述。既然大家不約而同地關注到了這個問題，那在實際工作中又是如何應對這一問題的呢？

拓寬要求起到一定作用

目前，上海市在招標文件中對廠家授權書的描述為：如果投標人按照合同提供的主要貨物不是投標人自己制造的部分，投標人應提供制造廠家的正式授權證明，或者提供合法獲得該貨物及售后服務支持的有效證明。據了解，“或者”之后的那段描述是后來增加的，之前僅有前半段的描述。秦志龍介紹說，授權書的作用就是廠家對于某一代理商參與政府采購提供貨物及后續服務的信譽和能力的承諾，也就是保證了產品的出處合法、服務承諾具有履行能力。而這些認定與廠家在授予品牌代理或分銷資格時是一致的，對于這些資質上海市政府采購中心也視同正式授權。“這樣改了之后確實收到了一定的成效，參與項目的供應商數量有了一定程度上的增加。”秦志龍說。

同時，上海市在產品需求較為單一的項目中還提出了更為嚴格的要求：需原廠家親自投標或其指定的唯一供應商參與。但這一做法在產品需求品目較為繁多的綜合類項目中沒有實行。秦志龍表示，這是因為考慮到一些特殊產品的生產廠家非常有限，如果門檻太高，將直接導致項目因參與供應商數量不足而廢標。

江蘇省省級行政機關政府采購中心也適度拓寬了對廠家授權書的要求，即對于取得廠家代理權，特別是獲得金牌代理商稱號的代理商的資質也認可。尹存月表示，這種做法打破了廠家授權的唯一性，但也僅僅是相對地拓寬了供應商資質，與政府采購大市場的概念還相去甚遠。

對于尹存月的觀點，廣東省政府采購中心相關負責人表示贊同。該負責人表示，在財政部頒布第１８號部長令之后，廣東省財政廳在2006下發了《關于印發<廣東省省級政府采購協議供貨辦法>的通知》，其中第8條規定，參加投標的供應商應當具備《政府采購法》第22條規定的條件，并且是投標產品的生產制造廠商。制造廠商不能直接參加投標的，可由其委托一家代理商作為其全權代理參加投標。該位負責人介紹，廣東省的電子反拍可以邀請不同品牌商參與，以增加品牌之間的有效競爭。但這種做法也遇到過非授權供應商中標后，生產廠家不供貨的情況，也就是說提供廠家授權書這一要求的實際問題還是沒有得到根本解決。

保留還是廢除 各執一詞

為什么不采取更直接的方法即取消授權呢？在這個問題上，受訪者的意見出現了明顯的分歧，一些人建議保留，而另一些人則明確主張廢除。

某政府采購甲級代理機構的負責人就建議保留。他認為，政府采購過程實際上是以書面對書面的形式進行的。采購人的需求以書面的招標文件形式發出，供應商的承諾以投標文件的形式予以響應，同時，評審委員會以供應商的投標文件作為評審依據來確定中標供應商。這種方式在社會信譽體系還不健全的當下本身就存在著風險，而采用廠家授權的方式，至少增加了廠家的擔保，降低了采購風險。

廣東省政府采購中心上述負責人也建立保留。他表示，對供應商資質提出授權要求并非是政府采購的首創，而是在實施政府采購之初從國外學來的。他認為，目前，這種方式在國內招投標項目及世行、亞行項目中都在執行，效果非常好，這說明這種方式本身是可行的，但由于政府采購中存在著指定品牌等行為，削弱了品牌間的有效競爭，使得這種方式產生了負面的效果。尹存月也表示，作為一種銷售模式，政府采購很難去改變它，等到社會誠信體系健全后，廠家授權制也就自然而然地會退出歷史舞臺。

國內某IT品牌的銷售總監也建議保留。他表示，企業在選擇授權供應商時，一定是綜合考慮了該供應商的資質、服務、信譽等多方面原因而做出的選擇，這勢必可以降低政府采購中各方的風險。如果是一家非授權供應商中標，一方面會增加采購人的風險，另一方面也增加了生產廠家的風險。所以，在出現非授權供應商中標時，廠家出于降低風險的考慮會不予供貨。

盡管有人對廢除授權制有疑慮，但在實際工作中有些省份已經取消了授權制，青海省就是一個典型。

青海省政府采購中心主任史生徳介紹，為了解決采購中出現的提高價格、控制價格和圍標的問題，青海省以辦公設備采購作為突破口，取消了招標文件中要求提供廠家授權書的條款，到2008年，這一范圍已經擴展到了除保密項目和公安、司法等特殊領域的特殊產品采購外的其他全部貨物采購中。同時，通過驗收環節對產品交貨質量、后續服務的把關，可以使采購工作順暢進行。據史生德介紹，這種做法運行到目前確實起到了實效，采購的有效競爭大大增加，采購資金的使用效率明顯提高。

同時，江浙某地在采購目中取消了提供廠家授權書的要求，除非采購人提出明確要求。該地政府采購負責人表示，政府采購監管部門的這項改革承受了多方壓力，能取得這樣的進展實屬不易。

增加有效競爭是最終目標

其實，盡管各地的做法各有不同，大家的觀點也有分歧，但是，關于在政府采購中增加生產廠家之間的有效競爭的目的是一致的。

廣東省政府采購中心上述負責人表示，只有生產廠家之間的競爭才是有效的競爭，同一廠家的不同代理商之間的競爭是無效競爭，這已是業內共識。現在需要解決的是，如何以法律法規的形式完善這項工作。

財政部在《關于多家代理商代理一家制造商的產品參加投標如何計算供應商家數的復函》中提到，同一品牌同一型號產品只能由一家供應商參加，如果有多家代理商參加同一品牌同一型號投標的，應當作為一家供應商計算。但對于同一品牌不同型號之間是否可以競爭的問題沒有明確。各地只能是依據自身的理解進行操作，由于理解不同，導致操作環節的做法各有不同。一位受訪者表示，像電腦采購這樣的項目，換一個鼠標或鍵盤都被廠家界定為不同型號，拿這種不同型號的產品參與投標的不同供應商如果被認定為兩家，那就沒有任何競爭性可言了。

同時，上文提及的某IT品牌的銷售總監強調了政府采購全流程的有效競爭的問題。他認為，廠家授權書僅僅是政府采購全流程中的一個環節，要防止政府采購中的傾向性問題和違背競爭原則的行為，還需要從采購的整個流程來進行把關，而不僅僅是招標采購環節。