馬海濤:小馬長大后自然可以拉動大車

【《政府采購法》頒布十周年特刊】

小馬長大后自然可以拉動大車

——訪中央財經大學財政學院院長馬海濤教授

在目前階段，對于政府采購的功能定位與發揮，社會的期望值不能太高，畢竟現階段政府采購規模還相對較小，與國外一些國家的差距還很大。基于這一點，我們不能苛刻地要求政府采購，不能讓小馬拉大車，要讓馬逐漸成長并強壯起來，它自然可以把大車拉起來。

【個人檔案】

馬海濤，1966年生，中央財經大學財政學院院長、教授、博士生導師。

主要研究領域：財稅理論與政策、財稅管理

主要兼職：全國高校財政教學研究會理事長，教育部公共管理教學指導委員會委員，中國財政學會副秘書長，北京市人大常委會預算監督顧問，財政部教材編審委員會委員，財政部高級技術職務評審委員會委員。

出版專著6部，教材20余部，發表學術論文140余篇，主持10多項國家、省部級課題，12項研究成果獲省部級獎。其中主編的《中國稅制》一書獲得北京市哲學社會科學優秀成果二等獎，被評為國家級精品教材。曾榮獲北京市教學名師、教育部新世紀優秀人才、財政部跨世紀青年學科帶頭人、北京市優秀教師、新世紀百千萬人才工程國家級人選、北京市育人標兵等榮譽。

政府采購社會曝光率不斷提高，體現了社會對于政府采購的關注度越來越高。但是，社會應正確看待政府采購的功能定位。而不要因為一些曝光事件的發生否定一項好的制度。

本報記者 孫善臣 吳敏

站在《政府采購法》頒布10周年的時間節點上，在回首與憧憬的交疊中，重新審視和思考我國政府采購事業的發展與嬗變，顯得別有意味。

在這10年間，伴隨著《政府采購法》頒布實施與深入落實，我國政府采購制度建設實現了迅猛發展，在量的突破與質的跨越中走出一條中國式的政府采購發展路徑。無疑，這是一條崎嶇不平的路，也是一條政府采購頑強地在中國的土壤中向前延伸的路。

如何看待這10年的成就與建樹、10年的滄桑與嬗變、10年的過往與未來？帶著對政府采購10年的追問，日前，《中國政府采購報》記者采訪了中央財經大學財政學院院長馬海濤教授。

中國政府采購發展史上最重要的里程碑

《中國政府采購報》：在《政府采購法》頒布10周年之際，作為一直關注并推動政府采購成長的知名專家，您如何看待政府采購制度建設的整個發展歷程？

馬海濤：我個人認為中國的政府采購的的確確走過了一條不平常的路。人們從不了解政府采購到初步認識政府采購，再到對政府采購的認同，以及后來對政府采購提出一些疑義，并繼續進一步完善政府采購制度，我國的政府采購事業就是這樣一步步走到今天，從一個呱呱墜地的“嬰兒”逐步成長為一個“十幾歲的孩子”。

應該說，我國政府采購起步晚，從1996年開始開展政府采購試點到今天，我國政府采購走過了16個年頭。回顧過去十多年來我國政府采購制度從無到有、從幼稚到相對成熟的歷程，我們不得不為其成長速度之快而驚嘆。但是，必須看到，我國的政府采購比起具有200多年歷史的西方政府采購制度，顯得還很年輕，從制度建設、規模數量、采購范圍等方面來看，我國還處于政府采購發展的初級階段。

《中國政府采購報》:那么，在政府采購的發展歷程中，2002年《政府采購法》的出臺對于政府采購事業的發展有著怎樣的意義？

馬海濤：《政府采購法》的出臺是中國政府采購發展史上最重要的里程碑。在中國政府采購發展的過程中，《政府采購法》的出臺起到了很好的作用，通過一個法律的形式和高度讓人們知曉制度的規范和內容以及政府采購制度如何去操作。

根據國際經驗，完整的政府采購法律體系是完善的政府采購制度的必要條件之一。只有當政府采購法制建設與政府采購實踐相適應時，政府采購工作環節中的細節問題處理才能有法可依、有章可循。不可否認，我國《政府采購法》頒布10年來，其對于我國政府采購發展發揮了無可替代的關鍵作用。

《中國政府采購報》:一部法的誕生往往經歷了多方觀點的博弈。回首10年前，在《政府采購法》立法過程中，專家爭議的焦點主要集中在哪些方面？而在10年的發展中，涉及的這些焦點問題有了哪些變化？

馬海濤：《政府采購法》立法過程中，專家們討論的重點主要集中在以下幾個方面：一是到底有沒有必要制定《政府采購法》。事實上，《政府采購法》與《招標投標法》差異比較大。一方面，《招標投標法》不可能涵蓋政府采購除公開招標和邀請招標以外的其他方式，招標投標只是政府采購過程中的一個環節；另一方面，《招標投標法》中對于供應商如何履約、如何處理合同糾紛以及如何對政府采購供應商救濟等問題并無詳細規定。因此，直到現在，我仍然認為，《政府采購法》和《招標投標法》是不能互相替代的。二是要不要將國有企業的公共采購也就是利用國家劃撥的財政資金進行采購的行為納入《政府采購法》進行規范。當時我國國有企業數量較多，而且正處于體制改革的關鍵時期，為減少企業的行政干預，國有企業的公共采購未納入《政府采購法》中規范，而國外的公共企業采購則是被納入《政府采購法》中的，我國政府采購規模偏小與此有著很大關系。三是如何對政府采購進行功能定位。當時我認為政府采購的主要功能應該是節省資金，規范財政資金的使用。而隨著這些年政府采購的發展，節能環保、促進中小企業發展、扶持科技創新等政策功能逐步體現出來。

此外，討論的焦點還涉及了政府采購的主體定位、權責確定、范圍、供應商救濟、加強監管等問題。應該說，通過10年的發展，很多問題在逐步得到明確和完善，國家相繼出臺了很多相關法規，來不斷補充和完善我國政府采購法律體系。

看得見的巨變

《中國政府采購報》:正如您所說，我國政府采購制度的發展經歷了一段不平坦的路。自1996年開始試點工作以來，我國的政府采購已經走過了16個年頭。您認為這些年來，我國政府采購發生了怎樣的變化？取得了哪些突出的成績？

馬海濤：應該說，十多年來，我國政府采購取得了令人矚目的成績，在采購規模、制度建設、機構設置、信息公開、電子化采購等多個方面實現了長足發展和質的突破。

一是政府采購規模和范圍迅速擴大。據有關部門統計，從1998年至2011年，我國政府采購規模由31億元增長到超萬億元，政府采購發展勢頭強勁，彰顯出政府采購規模進一步增長的巨大潛力。從我國政府采購范圍來看，從以貨物類為主，逐步擴大到貨物、工程和服務三大領域。與此同時，政府采購取得了顯著的經濟效益和社會效益。

二是政府采購法制建設不斷完善。《政府采購法》頒布和實施后，規范政府采購的法律制度建設從沒有停歇過。財政部先后制定了配套規章和規范性制度30多個，初步建立了以《政府采購法》為統領的政府采購法律制度體系。此外，中央和地方各級政府根據法律法規的要求，紛紛開展政府采購“采管分離”改革，取得了明顯的成效，逐步實現了管理職能與操作職能的分離，建立了專門管理機構和操作機構。同時，隨著機構的調整到位，政府采購組織模式逐步規范，政府采購信息公開化、電子化程度也在不斷提高。

三是對政府采購職能的認識不斷深化。十多年來，我們對政府采購職能的認識逐漸深化。“十一五”規劃綱要第一次把政府采購作為宏觀經濟調控手段，與財稅、金融手段并列提出，這表明政府采購在國家宏觀經濟生活中已經占據相當重要的地位，已從單純的財政支出管理手段上升為國家實現宏觀經濟和社會目標的公共政策工具。近年來，政府采購逐漸在支持自主創新企業、扶植落后地區和少數民族地區、促進節能環保、維護國家安全等方面顯現出巨大的政策功能，政府有關部門逐漸重視對相關傾斜性政策的制定與完善。

四是政府采購國際化進程不斷加快。從2005年開始，財政部先后建立了中歐政府采購對話機制、中美政府采購技術性磋商機制，并先后與澳大利亞、新西蘭和韓國在自由貿易區框架下開展政府采購談判；2007年12月，我國信守入世時的承諾，正式啟動加入WTO《政府采購協議》（GPA）的談判。目前GPA談判工作正在積極推進過程中。這意味著我國政府采購市場將逐步向世界開放。

“要讓馬逐漸成長”

《中國政府采購報》:應該說，我國政府采購十多年的成績有目共睹，但我們也看到，目前，我國政府采購制度的實施與改革仍面臨諸多問題。您認為這些問題主要體現在哪些方面？

馬海濤：首先，我國政府采購效率亟待進一步提高。政府采購規模和范圍是衡量一個國家政府采購制度是否完善和健全的一個重要標志，直接反映政府采購制度發展的廣度和深度。規模是實現效率的基礎，有規模才能發揮更大的效益，節約更多的資金。從我國目前的情況來看，一方面，我國政府采購整體規模偏小，嚴重影響了政府采購效率。根據國際經驗,一個國家一年政府采購的規模一般為本國當年GDP的10%到15%，而我國與國際一般水平相比有著很大的差距。另一方面，我國政府采購單次采購規模偏小，難以實現批量化采購，使政府采購通過規模采購降低成本的效果大打折扣，有的地方甚至出現了采購價格高于市場平均價格的情況。另外，目前采購單位在編制采購預算時，存在預算編制計劃性不強，漏編、隱瞞政府采購項目的情況，使得政府采購預算缺乏合理性和真實性，從而往往容易帶來臨時性的、隨意性的采購。這種多次分散的采購不僅不能取得價格優勢，而且會使集中采購機構陷于重復采購活動中，從而降低了集中采購機構的整體效率。

其次，政府采購法制建設滯后于采購實踐的需要。目前，我國政府采購法制建設明顯落后于政府采購實踐要求，在一定程度上不利于政府采購工作更好地開展。一方面，《政府采購法》缺乏相應的實施細則，難以滿足實際采購操作中的需要。尤其在《政府采購法》本身還存在不合理、不完善之處的情況下，各部門只能在工作中根據各自的理解去執行，有時難免偏頗和失當。另一方面，《政府采購法》與《招標投標法》的關系沒有理順。《政府采購法》與《招標投標法》立法的目的、宗旨是一致的，但某些內容相互沖突。

再其次，政府采購機構設置仍需進一步規范。目前，主要是在中央和省級層面設置集中采購機構來推進“采管分離”，在市縣一級采管不分的現象依舊存在。而且，政府采購機構間職責劃分不夠清晰，協調機制仍有欠缺。

最后，政府采購政策功能發揮需進一步加強，政府采購電子化建設依然處于較低水平，政府采購制度建設在適應國際化的挑戰方面還明顯不夠。

《中國政府采購報》:針對以上出現的諸多問題，您認為應當采取哪些對策？

馬海濤：公共財政框架下，人們對財政改革要求非常高，在此種情況下，制度規范應當放在首位，從法律層面進一步完善政府采購法律體系。首先，應盡快出臺《政府采購法實施條例》，提高《政府采購法》的可操作性。其次，應選擇適當的時機，進一步修訂和完善《政府采購法》。再其次，要理順《政府采購法》與《招標投標法》的關系。最后，要進一步完善其他配套法律法規。

此外，還要進一步擴大政府采購的規模和范圍，加強政府采購預算管理，規范機構的設置，進一步細化政府采購的政策目標，并有力推進政府采購電子化建設。與此同時，要認真研究國際相關條款，積極應對政府采購國際化的挑戰。

《中國政府采購報》:不可否認，我國年輕的政府采購在發展過程中不可避免地存在一定問題。同時，政府采購由于自身的特殊性，受到社會各界的廣泛關注。近年來媒體報道的所謂天價采購、高價采購等事件引起了社會對于政府采購制度本身的質疑，您如何看待這一現象？

馬海濤：近年來，政府采購社會曝光率不斷提高，也體現了社會對于政府采購的關注度越來越高。但是，社會應正確看待政府采購的功能定位。而不要因為一些曝光事件的發生而否定一項好的制度。

由于我國國情的影響，我國的政府采購需要一系列配套制度的完善，而不能讓政府采購制度單兵作戰。同時，在目前階段，對于政府采購的功能定位與發揮，社會的期望值不能太高，畢竟現階段政府采購規模還相對較小，與國外一些國家差距還很大。基于這一點，我們不能苛刻地要求政府采購，不能讓小馬拉大車，要讓馬逐漸成長并強壯起來，它自然可以把大車拉起來。

因此，把政府采購置于公共財政制度框架體系下確實有必要。我國的財政由過去的重收入轉向重支出，從重分配轉向重管理，不管是從重支出還是從重管理的角度看，政府采購制度都應該發揮重要作用。我本人對我國政府采購制度充滿信心，它是有效地規范財政資金使用、提高資金使用效益、對納稅人負責的很好的手段。同時，作為宏觀調控的手段，政府采購也應發揮它一定的功能，這種功能應通過采購規模的不斷擴大、結構的更加合理、功能的更加完善，來達到功能效果的實現。我相信，未來10年或更長的時間，隨著政府采購法律制度體系的完善，中國的政府采購制度會發揮它應有的作用。

【記者手記】財政學者的政采情結

本報記者 孫善臣

搶在即將出差的前一天，馬海濤院長接受了記者的采訪邀請。采訪被安排在他的“大本營”。

在這間約10平方米的辦公室里，除了一套桌椅外，書算是最奢華的裝飾品了。一摞摞的書擺滿了書架、辦公桌、窗臺，裝滿了房間的每個角落，讓人心里油然產生敬意。

記者早已耳聞馬海濤在財政研究領域的聲名，但是與其他著名財政學者稍有不同的是，別人眼里“冷門”的政府采購，在他這里卻是“拿起來了，就放不下”。

馬海濤回憶說，記得是在1995年，《中國財經報》歷史性地在國內首次觸碰政府采購這一概念，組織召開了政府采購研討會。也正是這次研討會讓他與政府采購有了第一次的親密接觸，并“一見鐘情”。他坦言，那時候，連什么是政府采購都不太清楚，于是在研討會前便查了很多資料補課。而從這以后，便一發不可收，懷著濃厚的興趣投入到政府采購的研究中。

一晃十幾年過去了，伴隨著政府采購的成長，當年那位年屆而立的年輕人已成為眼前這位儒雅、持重且平易近人的財政領域的知名專家。

采訪過程中，面對記者就政府采購發展近乎“掃蕩式”的提問，馬海濤的講述思路清晰，表達貼切，似乎整個政府采購的發展歷程都印在他的腦海里。即使一個對政府采購并不了解的人也可以從他的表述中尋到政府采購多年來的發展脈絡。1998年的31億元到2011年的過萬億元等這些數字，對于一位事務繁忙的學院領導，居然能夠信手拈來，實在令人欽佩。

記者能感覺到，馬海濤說起政府采購，就像說起自己的孩子。說到成績，他喜形于色；談起問題，他滿腹憂慮；講到社會的質疑，他本著公平正義為政府采購說理；提及未來發展，他又禁不住和盤托出自己的思考和期盼。

作為著名的財政專家，馬海濤對政府采購的視角顯得更為宏大，也更為全面、客觀。將政府采購放置于公共財政的框架下進行審視、研究，是馬海濤重要的學術追求。這些年，他馬不停蹄，用自己獨特的視角豐富著中國政府采購理論研究的成果。《政府采購管理》、《我國政府采購制度研究》等專著的相繼出版，“破窗”理論、“小馬拉大車”等著名觀點以及他的綠色采購、績效評價、國際視角等新的理論成果，等給實踐工作帶來了啟迪。

由于學院事務性工作非常多，采訪多次被進來的老師和學生以及各種電話打斷，但馬海濤的思路和熱情絲毫未受影響。談到政府采購的未來，記者從他的目光里，尋到了一份堅定的信念和執著的憧憬。“我相信未來十年或是更長的時間，政府采購會盡到其應有的作用。”是的，政府采購這份年輕的事業，需要鼓勵，需要時間，更需要像馬海濤這樣的學者，懷著一種化不開的濃濃情結撥燃它的前行之燈。

【學術觀點】

■部門預算、政府采購與國庫集中支付的關系：在這三者中，部門預算是基礎，做好了部門預算就控制了支出的源頭；政府采購是工具，只有實行政府采購，部門預算的意志才能真正得以體現，財政資金的使用效率才能得以提高；國庫集中支付制度是保證，若沒有國庫集中支付制度，預算編制得再科學、再規范，也不能真正有效地將支出管理好，同時，國庫集中支付也是確保政府采購制度取得成效的重要前提。從財政資金的流向看，部門預算管的是資金的安排，政府采購管的是資金的使用，而國庫集中支付制度管的是資金的支付，三者各司其職，又環環相扣，使公共支出體系成為一個緊密聯系的有機整體。當然，各項改革又是相互獨立的體系，在不同層面上發揮著各自的作用和功能。

■政府采購的地位：整個國家財政就像一個蓄水池，收入是他的“進水閥”，支出是他的“出水閥”。政府采購是支出中的重要組成部門，搞好政府采購就控制了財政支出的一個重要閥門。反之，如果出水閥失控，蓄水池必將有干涸的一天。所以，管好財政必須雙管齊下，既重視收入，又重視支出。

■政府采購的作用：節支已經不是政府采購的唯一目的，政府采購在宏觀調控、活躍市場、反腐倡廉、保護民族產業、支持中小企業、促進節能減排等領域都大有可為。

■政府采購的績效：政府采購績效評價是指政府采購產出與相應投入之間的對比關系。政府采購績效評價體系的構建是一個全面的概念。政府采購績效評價指標主要從微觀層次和宏觀層次兩個大的層次來構建。微觀層次的績效評價可以從資金效率和行政效率來衡量；宏觀層次的績效評價可以從規模效率、人員效率、政策效率和管理效率等方面進行衡量。 

（整理/吳敏 孫善臣）