從權力制衡機制談集采機構職能市場化

◎ 文  梁戈敏

近日，從《中國政府采購報》看到關于某市將集采機構職能市場化的報道，作為政府采購業界的一員，促進政府采購制度的健康發展責無旁貸，故寫此短文一篇。

筆者認為，集采機構職能市場化之舉與人們對政府采購制度的性質、集中采購組織體制性質與功能的認識不足密切相關。客觀地講，政府采購業界與理論界對我國政府采購制度、集中采購制度以及集中采購機構的性質與功能等基礎問題的研究不夠，尚存很大歧見。在此，筆者談談自己的觀點。

政府采購制度是政府行政管理的重要內容之一

政府采購制度屬于政府的行政管理范疇。政府采購活動是國家機關及其所屬團體依法使用公共資源向市場購得貨物、工程或服務的行為。宏觀上，它是一種政府支出活動；微觀上，它是政府作為特定主體在市場上的交易行為。在采購合同授予前，政府采購活動主要是圍繞將合同授予誰、如何授予等內容展開的。只有在采購合同授予確定后，政府機關才正式進入市場并成為真正的市場買方。所以政府機關為確定采購合同的授予（正式進入市場前）的活動屬于政府部門內部的公務管理活動范疇。政府采購活動（執行實施過程）實質包含了內部行政管理活動和市場交易活動前后2種不同性質的活動。以政府采購的合同授予為界，合同授予前的活動階段屬于政府的行政管理活動范疇；合同授予后的政府采購活動屬于一般的市場經濟契約活動。當前政府采購制度的管理對象主要是針對合同授予前的活動的參與主體，因此，政府采購制度主要是一項公共行政管理制度。政府采購監督管理屬于政府內部的行政管理與監督，行政監督是對國家行政機關及其工作人員的監察和督促活動，其目的是為了使行政機關及其政府采購工作人員的政府采購公務活動合法、合理，防止公共權力的濫用，從而保證采購活動正常開展及其功能的實現。

權力制衡機制是行政管理體制改革的方向

政治體制改革的本質是制衡權力，公共行政管理制度作為政治體制改革的重要組成部分，其改革的主要方向也是行政主體間的權力制衡。十七大四中、五中全會對此類改革都有明確的方向性指導意見，溫家寶總理在2010年《政府工作報告》中對政府行政管理體制改革提出了“加快建立健全決策、執行、監督相互制約又相互協調的行政運行機制”的要求。無疑，政府采購制度作為一項公共行政管理制度，制度改革與完善也應該和必須朝著形成政府采購決策、執行、監督權力（公權）主體之間的制衡關系，建立政府采購權力制衡機制的方向邁進。

“管采分離”與集中執行組織體制符合行政管理體制改革的要求

“管采分離”是十七大政治體制改革的“決策權、執行權、監督權分離、制衡”精神在政府采購中的踐行。姑且不論當初建立政府集中采購制度的動機是否包含了權力制衡理念，集中采購執行組織管理體制的建立所形成的采購諸權力的分離分散現狀，客觀上已經在監管主體、采購人與集采機構之間形成了一定的制衡關系，隨后的“管采分離”要求更是權力制衡這一思想的主動實踐。

從權力分布結構上說，“管采分離”與集采機構的執行組織體制無疑是符合權力制衡這一政府行政管理體制改革的本質要求、改革方向和趨勢的。建立集中采購組織體制的本質是形成監管主體、使用主體與執行主體間的分離與制衡關系。可見，集中采購是形式上的集中，實質上是形成了權力的分散；分散采購則是形式上的分散，本質上的權力集中。而中介代理制實施機制，因其以市場的自愿自主原則而形成的雇傭性質的委托代理關系，不可能對委托方形成制約制衡。所以，集中采購職能市場化本質上會導致權力的集中。

集采職能市場化與行政管理體制改革的要求不符

政府采購運行機制以決策、執行、監督和管理的相互制約、協調為原則。建立政府采購運行機制，需要以科學的制度結構和組織管理體制等要素為依托。科學的制度結構和組織管理體制要適應政府采購權力運行活動規律和公共行政權力活動的權力制衡規律。顯然，政府采購和公共行政管理的權力制衡規律對強制性集中執行方法（如法定代理）、嚴格的管理程序（如采購方式審批）以及權力獨立的執行組織形態（如集采機構）提出了要求。而集中采購職能市場化與上述規律相悖。

一是集中采購職能市場化將公法機構等同于私法機構。即將集采機構的法定代理等同于市場中介的普通委托代理，將集采機構等同于中介代理機構。從經濟理性的角度上說，集采機構職能市場化以后，有利于增強監管部門與采購人擺脫權力制衡。

二是從理論上說，集中采購職能市場化違背了集體選擇行動的邏輯。即將采購人與集中采購機構的法定委托代理關系等同于采購人與市場中介代理機構的雇傭關系。因而，在政府采購運行的集體行動中，公共集體選擇的權力制衡關系被市場的雇傭關系所替代。

三是集中采購職能市場化與“管采分離”背道而馳。“管采分離”的本質是指政府內部職權（決策、執行與監督權）的分離與重新配置，目的是要實現制衡。集中采購職能市場化是對這一改革的宗旨與目的的一種誤解。之所以要求“管采分離”，是因為“管采不分”會導致公權的濫用。當然，理論與實踐都證明：受到制衡的公權可以減少權力濫用。

筆者認為，從公共行政管理體制改革的趨勢與方向的角度上來看，集中采購職能市場化與這種改革背道而馳，有悖于“管采分離”的初衷。顯然，通過集中采購職能市場化，相關部門可以實現權力配置上的效用最大化：采購人通過與中介的雇傭關系實現了權力的再集中；監管部門因此減少甚至消除了權力運行中的阻力與制衡。

綜上所述，筆者認為，政府要求實行“管采分離”的目的是為了形成執行主體與監管主體之間的制衡關系和權力制衡機制。這種制衡關系的建立，兩個（或多個）主體或機構的獨立性是建立這種權力制衡關系的必要前提。“管采分離”及設立集中采購機構組織機制正是政府組織管理體制改革的一個重要措施，通過政府采購監管權力主體與執行實施主體的分設來建立權力制衡所需要的組織管理體制基礎。沒有“管采分離”及集中采購機構組織機制，就不能在監管權與執行權之間形成權力制衡關系。雇傭關系決定市場中介代理不可能對監管主體和采購人形成制衡或制約。市場中介代理最終必然是權力的再集中。

可以預見，集中采購職能市場化將會導致政府采購的執行與實施中權力制衡關系的缺失。而行政權力制衡關系缺失的必然結果是公權的濫用。（作者系廣西壯族自治區政府采購中心主任、經濟學博士）