歐盟一體化進程中法國政府采購主體的調整

 

法國的行政法非常發達，被學界尊稱為“行政法的母國”。然而，隨著2004年3月31日歐盟第2004/17/CE號和第2004/18/CE號指令的頒布，面對歐盟擴大和細化政府采購主體的要求，先前法國國內法有關公法人的概念不僅在理論上難以適應，實務中也必須重新予以細化、歸類，這一法典化過程不僅反映了對內制度的深化改革，而且闡釋了對外開放的必要調整。

 

 

根據歐盟2004/18/CE號指令第1條第9款列舉，采購機關分為以下4類。第一類是指國家，包括所有行政機關以及具有獨立法人資格的組織和機構。國家對這類組織和機構的管理，或體現在其職能和組織構成方面，或表現在財政來源方面。

 

第二類是指地方行政機關。這類機關的定義與法國完全一致。

 

第三類是指“公法上的組織”。由于這一概念理論上的范圍太大導致實踐中難以執行，歐盟法院多次在其判例中予以明確，強調構成這一概念的3項標準。

 

第一項標準是這類組織必須是為了公共利益的需要而設立的，并且不得具有工、商業性質。對此，歐盟法院1998年1月15日審理奧地利國家印刷局及其子公司案件必須認定的問題是：奧地利國家印刷局并不具備行政職能，其活動屬于商法調整的范圍，而且其子公司也完全為了商業目的而成立的，那么是否應當比照公法上組織，認定其具有遵守歐盟政府采購指令的義務？對此，歐盟法院認為，雖然奧地利國家印刷局具備著工、商業活動性質的職能，但是應當屬于公法組織。因為，首先從設立目的來看，它主要是為了滿足公共利益的需要，其次它具備獨立的法人資格，最后是它與國家存在隸屬關系。至于其子公司的設立主要是為了工、商業利益，因此不應當屬于政府采購法調整的對象。然而，歐盟法院最終的判決是，奧地利國家印刷局與其分公司之間簽訂的合同并不當然排除歐盟指令的適用。因為，兩者之間的合同，就其本質而言，第一是與招標機關簽訂的，第二是合同標的具有社會性。此后，歐盟法院在1998年12月17日的訴愛爾蘭林業廳案、2000年10月3日的訴牛津大學案中反復適用了上述判例原則。

 

第二項標準的解釋和適用比較簡單，即這一組織應當具有法人人格。

 

第三項標準是這一組織如果具備以下3項構成要素之一者即為“公法上的組織”，即經濟來源、經營管理、業務監督。換言之，其經營活動主要由國家、地方政府或者其他公法組織提供財政支持的；或者其經營活動必須服從上述各類機關的管理；或者其行政機構、決策機構以及監督機構中半數以上的成員是由上述各類機關任命的。這條標準的作用是根據委托、授權的性質進而判斷這一組織是否應當屬于招標機關。正是基于這一條，歐盟法院在分析《法國建筑與住房法典》之后，認為法國的低租金住房組織，不論其在國內法中屬于公法人還是私法人，根據歐盟指令均應視為招標機關。相反，根據同一條準則認為負責組織米蘭國際商品博覽會的辦公室，因其職能僅限于經濟方面，則不構成招標機關。

 

此外，各成員國必須認定其招標機關具體名單，并按國別排列列入第2004/18/CE號指令的附件Ⅲ中。根據該指令第1條第9款最后一段的規定，歐盟委員會按照指令規定的程序以及各成員國向其提交的說明，允許對這一名單予以更改。

 

第四類是主要是針對地方行政機關以及公法組織組成的協會。

 

 

 

 

 

法國政府采購法典（以下簡稱法典）第1條規定，政府采購合同是由第2條所定義的招標機關與經濟從業者之間簽訂的有償合同，目的是滿足前者在工程、供應和服務等各類政府采購方面的需求。由此法典第1條與第2條的相互引用在于闡明政府采購主體的適用范圍。

 

為了進一步區分政府采購的主體，2005年6月6日第2005-649號法令（以下簡稱法令）分別以第3條、第4條細化了招標機關、招標機構的概念。上述規定實際上是采納了歐盟指令的有關概念，對政府采購主體的分類進行了細化和調整。

 

 

根據法典第2條規定，其所調整的招標機關包括以下3大類：

 

第一類是國家，即國家簽訂的所有合同，無論簽署單位是中央行政機關還是其下屬各部門，均應遵守政府采購法典的規定。同樣，無論是否具備獨立的法律人格，只要享有一定程度自治權力的組織則應當遵守政府采購法典。例如按照最高行政法院和歐盟法院的判例，議會的采購合同屬于政府采購法典的調整范圍。

 

第二類是非工、商業性質的全國性公務法人。由于標準具有一定的不確定性，因此實踐中采用列舉式予以明確。具體包括：國家級行政性公務法人；國家級文化性公務法人，諸如巴黎國家劇院、法國國家圖書館、盧浮宮學院；科學、文化和職業培訓性質的公務法人，例如大學；公共衛生和社會性質的公務法人；咨詢性質的各類行會，例如某一地區的農會、商會。

 

第三類是地方行政機關與地方公務法人。由于這一概念在理論上比較復雜，因此首先應當區分是行政性質的法人還是工、商業性的法人。其次，應當注意是地方性的法人還是功能性的法人。一般而言，凡具有屬人性管理職權的組織均應遵守政府采購法典。

 

 

由于歐盟法著意采用“公法上的組織”這一概念擴大對人的適用，而法典第2條所列的招標機關并不能將其予以完全涵蓋。因此，為了達到歐盟法的要求，法國專門制定了2005年6月6日的法令，規定未被納入法典的招標機關如果其簽訂的合同金額超過歐盟指令規定的合同門檻時，則必須遵守該法令，由此囊括了法典之外所有的公法人和私法人，形成了法典之外的特殊法典。具體包括以下4類：

 

第一類是經濟混合性公司。這一公司產生于上世紀二十年代，是國家干預國民經濟活動的方式之一，表現為地方行政機關為了完善城市建設、公眾住房以及基礎設施建設，與私法人共同出資組建資本混合性公司。由于地方行政機關在這類公司總資本中所持有的比例很小，通常低于20%，因此這種公司被視為屬于私法上的法人。因此，其所簽訂的合同不屬于政府采購范疇。

 

然而，隨著歐盟法的發展，特別是預防腐敗規制的頒布，雖然這類公司所簽訂的公共工程合同在法律上不屬于政府采購法典所調整的對象，但必須遵守該法典有關合同授予方面的程序性規定。具體規定源自1991年1月3日第91-3號法律及1992年3月31日第92-311號法令，即：凡超過歐盟規定的合同門檻金額，其合同授予必須遵守對外公告的程序性規定。為此，法令重申這一規定，并將其適用范圍擴大到私法上組織，即“專門為了滿足公共利益而設立的，屬于工、商業性質的，具有獨立法律人格的組織”。由此這類公司被視為招標機關，其所簽訂的合同如果超過法令規定合同門檻金額，則必須遵守法令所規定的原則和程序。

 

第二類是國家一級的工、商業公務法人。從其追求的目標以及業務活動的特點來看，這類法人簽訂的合同原則上應當屬于私法合同。然而，由于這類企業在該行業占有壟斷地位，法令修改先前的法律，將其視為招標機構，并于2005年10月20日頒布第2005-1308號法令專門規范其采購的原則和程序。

 

第三類是公益團體。雖然這類團體理論上被視為是公務法人，但實踐中是否應當遵守法典卻含糊不清。直到2000年2月14日，沖突法院在其判決中認為：“根據憲法第34條的規定，作為公法人的公益團體應當適用特定的法律制度，即：設立公務法人的立法管轄權屬于議會。而實際上，這類公益團體并未遵守適用于公務法人的法律制度。”也就是說，這類公益團體既沒有遵守適用于公務法人的法律制度，也沒有遵守適用于公務法人的政府采購法典。

 

因此，按照歐盟政府采購法有關公法上組織的定義，以及根據公益團體所追求的非工、商業利益這一事實，法國對此予以修改并于2001年12月11日頒布了2001-1168號法律，其中第8條第1款規定，公益團體簽訂的合同凡超過歐盟法規定的合同門檻金額，其對外公告和競爭程序必須遵守政府采購法的相關規定。為此，法令第3條明確規定，凡是符合歐盟招標機關定義的公益團體，其所簽訂的采購合同必須遵守本法的規定，其所簽訂政府采購工程特許合同則適用國內法第91-3號法律的第9條規定。

 

第四類是自成一類的公法人。由于法典并未將其包含在內，而按照歐盟指令，這類法人卻符合對公法組織的定義。因此，這類法人屬于法令調整的范圍，其中具有代表性的是法蘭西銀行。對此，沖突法院將其認定為管理行政公務活動的公法人，而最高行政法院將其認定為行政性公務法人，并將其與法蘭西信托局一并規定在法令第3條第1款第2和3項之中。此外，屬于這類法人的還有根據2003年8月1日2003-706號關于財政安全法設立的金融市場管理機構，以及根據2004年12月30日2004-1485號關于2004年緊縮財政法所設立的能源管理委員會。  

 

總體而言，凡是具有法律人格的行政性權力機關，諸如保險和互助金監管權力機構、健康最高權力機構均被列為“公法組織”， 均應當遵守法令第3條第1款第1項的規定。

 

 

 

 

從上述發展變化可以看出，法國作為西方經濟發達國家，雖然具有成熟的政府采購體制，但是，在歐盟一體化的進程中，無論是為了完善歐盟內部政府采購市場的必要，還是出于強化歐盟在GPA談判中的立場，都必須按照歐盟法的規定修改其國內法，統一規范政府采購的主體，并將其一一列舉，納入歐盟對外承諾的名單之中。這一法典化過程的艱辛體現為至今多達十余次的立法修改、長達1832頁的法典版本（2010年）。

 

法國的這一法典化過程對我們目前工作的啟示是：首先應當盡快頒布《政府采購法》相應的實施細則，將已經明確的政府采購主體予以規范。其次，如此眾多的主體難以簡單地納入一部單一的法律，特別是在目前進行的事業單位改革的背景下，因此有待于更多的高階位法律的頒布。

 

(作者系法國巴黎第二大學法學博士、西北政法大學歐洲法研究中心主任)