變更采購方式 采購人“急”得來嗎
■ 本報記者 馮藝
某市一所中學為全校學生投保意外傷害險，合同約定的2年投保期限至今年9月即將到期，學校面臨要在暑假結束前完成續保工作的問題。7月初，采購人隨即向當地政府采購監管部門申請單一來源采購方式繼續向原保險公司續約，理由是采購需求緊急，采用公開招標所需時間不能滿足學校在開學前完成續保的迫切需要。但最終監管部門認為該學校單一來源采購理由不充分，建議其采用公開招標方式開展采購活動。而該校此后遲遲未對采購項目進行公開招標，并多次與監管部門溝通，堅持采用單一來源采購方式，表示學校投保涉及學生人身安全，時間緊任務急，如果在開學前沒有及時續保，一旦出現意外情況，誰來承擔責任？
那么，采購方式審批，是否緊急誰說了算？采購人“急”得來嗎？
緊急需要與緊急采購有別
“在探討政府采購項目緊急性的判定問題之前，我們應該首先明晰2個概念：《政府采購法》第30條和第31條規定，競爭性談判和單一來源方式采購的分別適用情形之一為‘采用招標所需時間不能滿足用戶緊急需要的’和‘發生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購的’，以及第85條提到的‘對因嚴重自然災害和其他不可抗力事件所實施的緊急采購’。”上海市財政局政府采購監督管理處副處長王周歡表示。
“雖然前2條法律條款與第85條都含有采購項目‘緊急’的表述，但兩者的緊急程度和影響范圍卻有所不同。從法律角度講，因不可抗力事件實施的緊急采購，面臨人為不可預見、不可避免、不可克服的自然、社會現象客觀情況，其時間緊迫性更強、影響范圍更廣。按照一般政府采購流程是根本不能滿足其緊急需求的，這也是將緊急采購排除在《政府采購法》約束范圍外的重要原因。”王周歡分析說，“而第30條和第31條中分別提到的‘緊急需要’和‘不可預見的緊急情況’，主要針對采購人單位自身的工作性質以及采購項目的特殊情況，采購人自己根據某個采購項目的緊急情況向監管部門提出變更采購方式申請。比起緊急采購其急迫程度的一目了然，這種項目的緊急性就只能具體情況具體分析和把握了。”
合法合理即是評判標準
那么“緊急需要”和“緊急情況”究竟指的是什么？相關法律法規沒有明確規定。因此，在政府采購實踐中，對采購項目的緊急性的評判標準很難把握。一些采購人常把單位領導決策時產生的“臨時緊急需求”理解為“緊急需要”，還有部分采購人因前期準備時間較長，造成了時間上的拖延，進入采購程序后以“時間不能滿足需要”為由申請變更公開招標為其他采購方式。此外，也不排除有個別采購人故意拖延時間以規避公開招標之嫌。“采購單位以時間緊急為由變更采購方式，財政部門之前也不能一一列出什么情況就是緊急情況，很難有標準去界定，只能根據個案具體分析。”王周歡說。
經記者采訪了解，中央和地方的政府采購監管部門在審批因時間緊急而變更采購方式的采購項目時，都會首先關注同一個事情：采購單位預算下達的時間。“一般情況，財政預算在年初就進行了批復，而采購人如果年終才執行該采購項目，中間這段時間的不作為，又該怎么理解？采購項目到底急不急？”深圳市政府采購中心主任葉劍明表示，“采取對預算下達時間與項目執行時間點的確認，我認為是排除那些故意拖延采購前期準備時間來規避公開招標方式的采購人的較為有效的評判手段。”
江蘇省財政廳政府采購管理處在處理此類采購方式變更申請時，時間緊急與否不是光憑采購人說出來的，而是根據采購人提供的情況緊急、時間不夠用的確鑿證明材料來判斷的。“只要采購人申請變更采購方式的理由充分，能夠提出合理又合法的事實依據，我們就會本著盡心服務的工作宗旨，認真考量緊急程度，急事急辦、特事特辦。幫助采購人盡快開展采購活動，保證采購任務順利完成。”該管理處處長吳小明同時向記者舉例道，在實際工作中會遇到一種緊急情況，采購人申請采用競爭性談判方式，監管部門也認為是合理的，比如他們曾經遇到的某學校采購一批作業本，前期經過2次公開招標，但都因有效投標人不足3家而廢標。在前2次招標已經占用大量時間的情況下，再讓采購人進行公開招標，項目很有可能因同樣原因再次廢標，進而影響學生正常上課，“這是我們不愿看到的結果。”吳小明說。
采購人項目管理能力有待提高
多數受訪專家認為，原則上年度政府采購預算已經安排的項目，除非情況極為特殊，一般情況下出現時間緊急的情形并不多見。政府采購監管部門在審批以時間緊任務急為理由申請變更公開招標的采購項目時，也會重點審查其時間安排的合理性。
“采購人項目管理能力確實有待提高，特別是項目執行的計劃性、時間安排等方面需要其嚴格按照采購計劃執行和組織采購。作為財政監管部門要在依法進行審批的同時與采購人進行及時、有效的溝通。”吳小明表示，“其實，有很多采購項目都有其特殊性和合理性，只是采購人對自己的項目不了解，申請理由說不清楚，在與監管部門的溝通過程中才得以了解。采購人在申報過程中沒有表達出項目在需求上的復雜和特殊，只是一味以項目采購緊急為由進行變更采購方式申報。”
貴州省財政廳政府采購管理處相關負責人還提到，一些采購人單位本身預算編制工作較粗，沒有細化到項目，臨到采購執行階段還不清楚要采購什么。該負責人舉例道，當地一所學校年初申報預算進行食堂建設，由于前期工作做得不細致，采購單位對食堂所需采購什么設備以及具體技術參數都不了解，與代理機構協商耽誤了大部分時間，導致面臨學生馬上開學而無法正常使用食堂的緊急情況。
同時，記者采訪了解，目前，競爭性談判、單一來源兩種采購方式是緊急需求時采購人申請最多的采購方式。相對于公開招標，以上2種采購方式雖然采購時間得以大大縮短，但是競爭性也相應降低甚至沒有。專家認為，不論采購人還是監管部門都會因為變更采購方式而承擔一定的后續風險，包括供應商質疑、投訴風險以及審計風險。因此，在采購方式的選擇上也考驗著采購人的項目管理能力。
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