“提供虛假材料謀取中標、成交”的認定標準
■ 朱中一 張彬
根據(jù)《政府采購法》第77條第一款第（一）項的規(guī)定（以下簡稱“本條規(guī)定”），供應商“提供虛假材料謀取中標、成交的”，屬于違法行為，政府采購監(jiān)管機關(guān)應對其進行行政處罰，并且中標、成交無效。實踐中，這是對供應商進行行政處罰的一條常用條款。正確理解和適用該條款，對于懲治和預防政府采購中的違法行為，維護公平的政府采購秩序具有重要的意義。就該條款的文義來說，它包含了兩層意思：一是在客觀上有提供虛假材料的行為。二是主觀上存在謀取中標、成交的動機。以下分別從主客觀兩個方面來分析一下該違法行為的構(gòu)成要素，以便于準確適用該條款。
提供虛假材料是該違法行為的客觀表現(xiàn)形式
這一客觀表現(xiàn)形式有4個方面的要素構(gòu)成：
1.供應商提供了材料。
材料應做廣義理解，凡是在政府采購過程中由供應商向采購人或者采購代理機構(gòu)提供的文件、物品，都屬于本條規(guī)定的材料范疇。根據(jù)其用途，可將材料分為2大類：一類是用來證明其符合供應商資格的證明，例如營業(yè)執(zhí)照、資格資質(zhì)證明、許可證、完稅證明、社保證明等文件；另一類是對產(chǎn)品質(zhì)量進行描述和約定的證書、數(shù)據(jù)、圖表、圖案等，具體包括技術(shù)資料、產(chǎn)品說明書、名牌產(chǎn)品證書、樣品等等。
價格誤算不能算成是假材料。其主要原因在于，在書面審查的方式下，價格誤算很容易被識別。因此，價格誤算導致錯誤訂立政府采購合同，主要責任在評審專家。相反，只有在書面審查中無法查明的虛假材料，才有必要對提供者采取事后制裁的手段。
2.供應商提供的材料是虛假的。
材料的真實性是屬于客觀事實的范疇，監(jiān)管機關(guān)可以核查的手段來判斷材料的真實性。一種方法是調(diào)查。例如，供應商對營業(yè)執(zhí)照上的注冊資金予以涂改，監(jiān)管機關(guān)就可以去該企業(yè)注冊地的工商機關(guān)調(diào)卷查明。另一種方法是鑒定。例如，某供應商宣稱其窗簾具有阻燃的特性，并出具了相關(guān)的檢測報告，對此可委托質(zhì)量監(jiān)督部門對該物品進行鑒定，甄別真?zhèn)巍?/div>
應注意區(qū)分證書、文件等材料的有效性與真實性這兩個概念。有時候供應商提供的證書、許可證等材料過期，或者不符合采購要求，只要其內(nèi)容真實，并不能理解為提供虛假材料。如導致采購人意思表示錯誤，主要的原因在于評審專家未盡謹慎審查義務。
實踐中令人較為困惑的是樣品是否存在虛假的情況。嚴格地說，樣品是一個客觀的物品，不存在真與假的判斷。樣品虛假實際指的就是樣品存在《合同法》第169條所稱的“隱蔽瑕疵”。按照《合同法》的相關(guān)規(guī)定，如果樣品不符合投標文件等采購書面材料對貨物材質(zhì)、規(guī)格、性能、品類等質(zhì)量特征的描述，即構(gòu)成提供虛假材料的違法行為。
當然，如投標文件中并不存在對產(chǎn)品質(zhì)量的描述，而概括性地規(guī)定“質(zhì)量以樣品為準”，就不會違反本條規(guī)定。特別應注意的是，有時由于專家的疏漏等原因，導致對樣品質(zhì)量的錯誤理解。事后如發(fā)現(xiàn)供應商提供產(chǎn)品不符合采購文件所規(guī)定的質(zhì)量要求的，則供應商并不違法。
3.供應商有提供虛假材料的客觀行為
適用本條規(guī)定進行行政處罰時應采用“客觀過錯歸責”原則。“提供虛假材料”這個規(guī)定是單純地對客觀行為的描述，并不要求去判斷供應商在主觀上是否存在過錯。實踐中常常有供應商提出申辯，稱自己因受上家的欺騙而提供了虛假的材料，不應受到處罰。根據(jù)“客觀過錯歸責論”，即使這種情況客觀存在，也不應免除該供應商的違法責任。
4.提供虛假材料的行為發(fā)生在采購過程中。
這一點可以根據(jù)對《政府采購法》進行體系解釋得出。其一，本條規(guī)定的宗旨是防止供應商在采購過程中弄虛作假，破壞正當競爭秩序。其二，本條規(guī)定中“謀取中標、成交”的表述，將本條規(guī)定的適用范圍限定于中標、成交之前，當然也就是指政府采購過程之中。其三，政府采購合同適用《合同法》規(guī)定，因此，在政府采購之后的政府采購合同履約過程中供應商如提供虛假材料，均應根據(jù)《合同法》等法律追究其法律責任，而不能適用本條規(guī)定處罰。其四，在有關(guān)部門對供應商進行調(diào)查的時候，供應商提供虛假情況逃避法律責任的，按本條第一款第（六）項規(guī)定處罰。
謀取中標、成交是該違法行為的主觀動機
所謂“謀取中標、成交”，指供應商提供虛假材料，意在提高自己中標、成交的可能性。 “謀”是對違法供應商主觀認識狀態(tài)的描述；“取”是對違法供應商的主觀目的的描述。這條規(guī)定是對供應商動機的描述。對人的主觀意識無法用技術(shù)手段直接探明，因此，對供應商主觀動機的判斷，必須依靠客觀事實進行推斷。
通過法律證據(jù)推斷主觀動機，難點在于采用何種證明方法。行政處罰作為一種侵害行政，應采取“高度蓋然性標準”，政府采購中的行政處罰也不例外。然而，“高度蓋然性”終究還是比較抽象，實踐中仍難以把握。
我們認為，根據(jù)政府采購行為的特殊情況，針對“謀取中標、成交”的法律規(guī)定來說，最佳的判斷方法就是看已被查明虛假的材料是否對評標、談判、詢價產(chǎn)生實質(zhì)性影響。就最常見的招標采購來說，只要審查該虛假材料是否提高了提供者的某項評分的分值，即推斷該供應商有謀取中標、成交的動機。
有兩種情況，供應商雖然也是提供了虛假材料，但并不違反本條規(guī)定。一種情況是，供應商提供的虛假材料并不影響任何一項評分分值。第二種情況是，供應商提供的材料雖然虛假，但較之其提供真實材料卻導致了其得分的降低。
同時應注意的是，“謀取中標、成交”不能被理解為“已經(jīng)中標、成交”。道理是很簡單的，“謀取”僅僅是一種主觀動機，其目的能否最終實現(xiàn)，還受到許多別的主客觀因素的制約和影響。因此，本條規(guī)定適用的對象范圍不僅限于中標供應商、成交供應商，而應包括參與特定政府采購活動的全部供應商。
(作者單位：蘇州大學王健法學院，江蘇省蘇州市財政局稅政法規(guī)處)
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