完善政府購買服務的選擇和定價機制——無錫市政府購買公共服務改革運行機制研究

完善政府購買服務的選擇和定價機制

——無錫市政府購買公共服務改革運行機制研究

 

■ 江蘇省無錫市財政局課題研究組

從2006年起，無錫市開始推行政府購買公共服務改革，并在改革過程中結合了績效管理、國庫集中支付等工作要求。政府購買服務改革試點以來，取得了一定的成效，提高了公共服務質量，整合了社會各類資源，推動了公共服務市場化，提升了資金管理使用效率，但也存在一些問題。比如，缺乏完善的政府購買服務項目選擇機制、政府購買服務市場化導向不清晰、缺乏規范嚴密的操作管理制度、政府購買服務項目與財政資金管理銜接不暢等問題影響了政府購買服務應有功能的發揮。

為進一步深化政府購買服務改革，無錫市財政局課題研究組結合無錫市改革實際，對政府購買服務進行了全面調研，并形成了課題報告。本文為該報告的建議部分。

——引子

 

范圍界定

1．范圍界定的基本原則

（1）項目具有公共性。公共性是指納入政府購買范疇的公共服務屬于市場失靈的領域，這些公共服務在消費上具有非競爭性和非排他性特征，只有通過政府公共提供，才能滿足社會的公共需要。

（2）項目具有服務性。服務性是指納入政府購買范疇的公共服務應屬于支撐經濟社會正常運轉的社會服務支持系統中的公共服務。

（3）項目具有公益性。公益性是指納入政府購買范疇的項目是以社會效益為主的，屬于社會公共福利的公共服務項目，其受益對象是全體社會公眾，舉辦這類項目符合社會的公共利益，是政府必須承擔的責任。

（4）項目具有非營利性。非營利性是指納入政府購買范疇的公共服務項目不以營利為目的，借助政府購買這種市場化的方式，在公共服務領域中，形成充分競爭的選擇機制，更好地提高公共服務的提供效率和財政資源配置和使用的效益。

2．具體項目選擇的標準

根據上述原則，結合無錫市經濟社會發展實際情況，按照關注民生、體現公平、兼顧效率以及先易后難、以點帶面、逐步推開的工作思路，建議根據以下6個方面的標準選擇近期政府購買服務項目：相關工作納入市委市政府年度重點工作目標（即“標桿”）；直接提供公共服務不在相關政府職能部門職責范圍內；該領域已具備成熟的服務供應市場，形成充分競爭；該領域事業單位已基本完成改制；政府購買服務資金必須納入年度預算編制范圍；預算編制時，主管部門已對擬實施政府購買服務項目提出具體的績效目標和量化考核指標。

根據上述原則和標準，建議將近期政府購買公共服務的推廣面主要集中在社會工作服務、環衛保潔服務、城市基礎設施管護、公共文化服務等領域。

 

部門職責分工

1.市公共財政體制改革領導小組職責

政府購買公共服務由市公共財政體制改革領導小組牽頭組織部署、協調。其主要職責是：負責審定政府購買公共服務實施范圍和年度項目計劃；制定政府購買公共服務的各項具體制度和管理辦法；決定政府購買服務的總體流程；督促有關行政職能部門按規定及時實施政府購買公共服務工作；協調公共服務購買過程中的各部門關系等。

2．財政部門職責

在政府購買公共服務中，財政部門的主要職責是負責按照市公共財政體制改革領導小組的要求，開展具體工作，強化政府購買公共服務的預算管理，保障政府購買公共服務的資金供給，推動主管部門的服務購買行為及績效評估工作。具體包括：審核匯總并編制政府購買公共服務年度項目、資金計劃，并納入年度預算；結合績效預算管理要求，在編制年度預算過程中，審核和確定年度政府購買公共服務項目的績效目標、購買方式和考評辦法；根據財政資金管理要求，規范購買資金管理，簡化資金撥付流程，保證資金足額、按時撥付；配合相關部門實施政府購買服務項目的監督檢查與績效評估。

3．主管部門職責

政府購買公共服務中，主管部門的職責主要是對政府購買公共服務項目進行監督管理，組織實施具體購買活動。要對政府購買公共服務的具體項目進行調研，測算服務成本，明確服務標準，規劃服務總量，細化購買流程，分項制定政府購買公共服務項目實施方案，報市公共財政體制改革領導小組審查批準，并根據方案組織實施購買；要建立項目評審制度，對政府所購買的公共服務項目的實施情況進行監督考察，組織、監督項目單位按時、保質、保量地提供公共服務，會同有關部門對所監管單位進行績效考核。具體包括：

（1）貫徹執行政府購買公共服務的各項制度和管理辦法；

（2）根據政府購買服務的范圍原則和項目選擇標準，提出年度購買服務項目計劃，報市財政部門審核匯總；

（3）提出年度購買服務項目計劃對應的資金計劃，提出資金安排建議，報市財政部門審核匯總；

（4）提出政府購買服務項目的具體績效目標和量化考核指標；

（5）制定本部門購買公共服務的具體操作方案；

（6）監督管理政府購買項目的實施；

（7）會同相關部門組織實施政府購買服務項目的績效評估。

4．市編委職責

市編委要根據行政管理體制改革的總體方向和公共服務事業發展的客觀情況，不斷調整完善市屬事業單位的分類改革辦法，調整和完善政府行政職能部門的職能職責，并相應修訂部門“三定”方案。

5．審計部門職責

市審計局要把政府購買服務資金管理、支付、使用、效益等全面納入審計范圍，加強監督檢查，提出改進建議，以促進財政資金使用效益的提高。

6．項目單位職責

項目單位根據政府購買服務方案或協議，具體承擔提供相應公共服務的職責，加強內部管理，不斷提高管理和服務水平，提高服務效率和質量，具體包括：執行政府購買公共服務的相關制度和管理辦法；履行政府購買公共服務合同和協議；確保政府公共服務的質量和數量；配合財政與主管部門的監督和檢查。

 

購買服務的方式

根據政府購買公共服務項目的不同特點，可選擇不同的購買方式，具體包括政府采購、定額補助和憑單3種。

1．政府采購。政府采購主要采用公開招投標形式進行，符合政府采購相關規定的，經審批后可采用邀請招標或競爭性談判的方式進行。公開招標的方式是由購買方確定需購買公共服務的數量和質量標準，向社會公開招標，中標單位與購買方簽訂政府購買服務合同，中標單位在合同許可的范圍內自由配置可支配資源，并按合同提供公共服務。

2.定額補助。政府在不增加固定資產投入的前提下，根據企業或民間社會組織提供特定公共服務的數量和質量，按一定標準給予補貼，從而鼓勵企業或者民間社會組織提供公共服務。

3．憑單。政府向符合規定條件的公共服務對象發放憑單，由公共服務的消費者選擇服務提供方，并向服務提供方交付憑單，服務提供方持憑單向主管部門要求兌現一定數量的資金。這種方式主要適用于具有特定消費人群且服務群體較為分散、需求量大、服務提供方數量眾多的項目。

 

服務定價

政府購買服務涉及的項目多，不同項目的成本構成比較復雜，而且有的成本可以量化，有的則不能夠直接量化。因此，對于具體的項目成本核算，可考慮借助專業技術機構的力量，進行精確的成本核算。在核算當中，應該結合當地的物價水平、生活水平、居民收入狀況、財政支付能力等各項因素進行綜合定價。

1．定價基本原則

在具體定價過程中，可以采取分類分級定價策略，遵循以下基本原則：

（1）不以盈利為目標，重在保護消費者的利益；

（2）發揮價格機制的作用，重在引導公共服務健康發展；

（3）適當維護公共服務供應者的利益，以損益平衡或微利為標準；

（4）公共服務的購買總價應在地方財力可承受范圍內，通過政府年度預算加以控制。

2．具體定價方法

（1）全額補貼法。以服務項目的勞務成本為依據確定購買公共服務的價格，公共服務的勞務成本全部納入政府預算，由財政給予全額補貼。主要適用于社會福利性公共服務項目，如太湖閘站管理等。

購買價格＝人員基本工資＋材料消耗費用＋社會保障費用

（2）差額補貼法。由政府根據當地的物價水平、基本生活水平狀況進行差額補貼。主要適用于政府鼓勵企業單位參與公共服務領域基本建設、且提供公共服務過程中的成本難以全面準確核算的項目。如社會辦養老機構等。

購買價格＝同業價格×服務數量

（3）平均成本法。即購買價格與平均成本相等，財務收支相抵，損益平衡。主要適用于政府不擅長或為完成該服務必須專門負擔人員經費從而導致效率低下的專門服務項目，如公益性場館的物業管理等。

購買價格＝該服務的社會平均單價×服務數量

（4）微利法。即根據社會平均成本加上經營者的合理收益來確定，使公共服務供應者能獲得微利。主要適用于同類公共服務的供應主體較多、已存在充分競爭的市場，且專業性較強、技術含量較高的項目，如園林綠化等。

購買價格＝（成本+利潤）×服務數量

 

管理與評估

1．強化績效目標管理。政府購買服務要圍繞公共服務績效目標的制訂、服務提供、日常監管和績效考評等環節實施全過程的績效目標管理。政府購買服務項目實施前，主管部門應制定詳細、可量化的績效目標，并采取切實措施分解落實，建立跟蹤和分析制度，在服務的提供過程中進行全面及時的監控；在一個服務周期結束后，會同相關部門對績效目標的實現程度、服務質量、數量、態度、協作狀況等進行綜合考核評價。

2．強化績效預算管理。政府購買服務資金計劃應在編制年度政府預算時通盤考慮，按照政府預算編制績效管理改革的要求，對政府購買服務資金使用實行嚴格的績效考評，并將績效考評結果與今后主管部門的經費安排掛鉤。

3．強化購買資金管理。政府購買服務資金全部納入年度預算，嚴格按照相關財政資金管理辦法執行，資金撥付與績效考評結果掛鉤，逐步實行國庫集中支付。對已實行政府購買服務并落實了購買服務資金的，政府年度預算中不應再另行安排用于直接提供該項公共服務的專項經費，政府主管部門實施相關領域公共服務監管屬于部門法定職責，納入正常工作經費，通過部門預算解決。