從分權(quán)制衡論完善集采機(jī)構(gòu)

【聯(lián)想杯·紀(jì)念《政府采購法》頒布10周年有獎?wù)魑?】6

 

 

 

■ 徐舟

 

法國大思想家孟德斯鳩《論法的精神》中有一段名言，一切有權(quán)力的人都愛濫用權(quán)力，這是萬古不變的經(jīng)驗(yàn)。要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。一切不受約束的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗。以權(quán)力約束權(quán)力主要有2種有效途徑：一種是將權(quán)力化整為零，使得不同權(quán)力之間相互制約形成平衡，也就是中國古老的“分而治之”的戰(zhàn)略思想；另一種是在權(quán)力之外再設(shè)置一種權(quán)力，讓后者對前者進(jìn)行監(jiān)督，如我國古代的御史制度。綜觀以防治腐敗為主要目標(biāo)之一的《政府采購法》，它在對我國政府采購制度的基本設(shè)計(jì)上，就全面地應(yīng)用了權(quán)力制衡這一科學(xué)思想。

 

分權(quán)制衡機(jī)制

 

為了有效解決以往長期分散采購體制中因權(quán)力過分集中而導(dǎo)致的權(quán)力濫用問題，《政府采購法》構(gòu)建了多層次的分權(quán)制衡制度體系：

一是宏觀層面的“管”、“采”、“用”三權(quán)分離制度。即財(cái)政部門負(fù)責(zé)政府采購行政管理，集采機(jī)構(gòu)（分散采購中則為采購人或采購代理機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)實(shí)施采購，采購人負(fù)責(zé)使用。二是中觀層面的采購組織權(quán)、評審權(quán)、定標(biāo)權(quán)三權(quán)分離制度。原本由采購人獨(dú)占的采購權(quán)被一分為三，其中采購組織權(quán)被賦予集采機(jī)構(gòu)（分散采購中則為采購人或采購代理機(jī)構(gòu)）；評審權(quán)被賦予依法組建的評審委員會；定標(biāo)權(quán)仍歸屬于采購人。三是微觀層面的集采機(jī)構(gòu)內(nèi)部采購經(jīng)辦、合同審核、履約驗(yàn)收三權(quán)分離制度。對于集采機(jī)構(gòu)的采購組織權(quán)，《政府采購法》按照采購環(huán)節(jié)進(jìn)一步進(jìn)行了分權(quán)，即對于采購過程中的采購經(jīng)辦、合同審核、履約驗(yàn)收這3個(gè)重要環(huán)節(jié)，集采機(jī)構(gòu)內(nèi)部須實(shí)現(xiàn)職責(zé)分工、崗位分離。

 

存在的問題

 

《政府采購法》所確立的分權(quán)制衡機(jī)制，實(shí)施10年來，對政府采購中原本易發(fā)、多發(fā)的腐敗行為得到了有效遏制。然而，由于某些重要職權(quán)的分配還不盡合理，一些職權(quán)相互之間的界線劃分也不夠清晰，在實(shí)踐中引起了一些問題和矛盾。

 

在管、采、用這三方中，管方被賦予了政策制訂、行政審批、業(yè)務(wù)管理、考核處罰等核心職權(quán)，在三方中無疑居于主導(dǎo)地位。并且，在改革推進(jìn)過程中，掌握規(guī)則制定權(quán)的管方，其職權(quán)內(nèi)涵和外延還得以不斷擴(kuò)展。用方的采購權(quán)被分解和剝離，僅僅成為“用戶”，看似是三極中最弱的一極，但實(shí)則不然。盡管用方擁有的定標(biāo)權(quán)主要是形式上的，但它還擁有采購需求制定權(quán)、參與評審權(quán)、合同訂立權(quán)、履約驗(yàn)收權(quán)、申請支付權(quán)等采購過程中的實(shí)質(zhì)性權(quán)力。更關(guān)鍵的是，在現(xiàn)行的政治體制下，不管是在人大、政協(xié)，還是政府等重要部門，群體龐大的用方都具有強(qiáng)大的發(fā)言權(quán)和影響力。用方的強(qiáng)勢在協(xié)議供貨制度上即可得到證明：協(xié)議供貨制度因價(jià)格高等問題廣遭詬病，管采雙方都明了其弊端，但這項(xiàng)制度卻始終具有頑強(qiáng)的生命力，就因?yàn)閰f(xié)議供貨制度的實(shí)質(zhì)是在很大程度上把采購權(quán)重新交給了用方。采方名義上擁有集中采購操作執(zhí)行權(quán)，但操作執(zhí)行權(quán)被層層分解了。首先，完整意義的采購本來應(yīng)該包括從擬定采購需求到履約、驗(yàn)收、支付的全過程，但是在實(shí)踐中，集采機(jī)構(gòu)的操作過程卻被斬頭去尾，僅剩了從編制采購文件到發(fā)出中標(biāo)或成交通知的中間一段。其次，在這中間一段中，采購權(quán)又被一分為三，其中最關(guān)鍵的采購決策權(quán)被賦予了由專家和用戶代表組成的評審委員會（筆者對我國公共采購體制中除單一來源采購?fù)馊魏雾?xiàng)目都必須進(jìn)行專家評審的制度一直持有不同看法，此處暫不贅述），采方實(shí)際上只是采購活動的組織和服務(wù)提供者。

 

實(shí)踐中，采購人為特定供應(yīng)商或特定產(chǎn)品量身定制資格條件或技術(shù)指標(biāo)、誘導(dǎo)或暗示專家評審、不接受集采機(jī)構(gòu)的中標(biāo)結(jié)果，專家不公正評審，采購人與供應(yīng)商訂立“陰陽合同”或者共謀偷換合同標(biāo)的等現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了政府采購的整體形象。產(chǎn)生這些問題的根源就在于擔(dān)負(fù)執(zhí)行重任的集采機(jī)構(gòu)職能過于弱化，難以發(fā)揮應(yīng)有的制衡作用。

 

集采機(jī)構(gòu)職能弱化可以說是矯枉過正的一種結(jié)果。為了革除以往分散采購體制采購人大權(quán)獨(dú)攬所造成的種種弊端，立法者需要設(shè)置一個(gè)專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)使之成為政府采購運(yùn)行中的一種有效制約力量。但是，出于對采購腐敗的深切擔(dān)憂，為了嚴(yán)防執(zhí)行機(jī)構(gòu)成為政府采購中一個(gè)更大的集中腐敗點(diǎn)，同時(shí)也為了減少改革的阻力，立法者在許多具體法條上突出采購人采購主體地位的同時(shí)，對集采機(jī)構(gòu)則進(jìn)行了種種限制。包括嚴(yán)格限定機(jī)構(gòu)性質(zhì)和職權(quán)、明確機(jī)構(gòu)人員要求和工作要求、強(qiáng)化考核監(jiān)管等等。立法者的初衷不可謂不好，但在實(shí)踐中卻產(chǎn)生了一種反向的效果：面對強(qiáng)勢的采購人，集采機(jī)構(gòu)孱弱的職能無法支撐其起到執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)有的制衡作用。

 

政策建議

 

構(gòu)建合理分權(quán)、相互制衡的工作機(jī)制，是政府采購有序運(yùn)行的根本保障。但需要澄清的是，筆者并不認(rèn)為采方要對管方形成制約甚至達(dá)到平衡，這既不可能也不必要。管方不直接參與采購，它居于主導(dǎo)地位并不妨礙政府采購制度的有效性，對管方的制約，主要靠審計(jì)、監(jiān)察等部門，而不是受管理的采方。筆者建議，采方與用方之間應(yīng)當(dāng)相互制約并基本達(dá)成平衡；同時(shí)，采購組織權(quán)對評審權(quán)要有一定制約。采購活動量大面廣，管方不可能事無巨細(xì)，讓同樣身處采購一線的采方與用方相互制約，讓采方對掌握采購“生殺大權(quán)”、權(quán)責(zé)極不相稱的評審委員會進(jìn)行制約，更能有效防止權(quán)力尋租，這也正是法律設(shè)置集采機(jī)構(gòu)的初衷。建議從工作需要出發(fā)，在明確集采機(jī)構(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)性質(zhì)的同時(shí)，賦予集采機(jī)構(gòu)以下具體職能：一是對不合理采購需求的否決權(quán)。二是對評審活動的現(xiàn)場管控職能。三是合同審核、參與履約驗(yàn)收職能。《政府采購法》第41條、61條已經(jīng)賦予了集采機(jī)構(gòu)合同審核、履約驗(yàn)收職責(zé)，但由于條文表述不夠直接，實(shí)踐中集采機(jī)構(gòu)的上述職能多數(shù)落空。建議尊重《政府采購法》的立法原意，明確合同審核、履約驗(yàn)收屬于集中采購強(qiáng)制委托的范疇，讓集采機(jī)構(gòu)的操作執(zhí)行真正貫穿集中采購的全過程。（作者單位：上海市政府采購中心）