【兩會特刊專題】政府采購與對外開放（1）

易舟：政府采購談判：沒有硝煙的戰(zhàn)場

當政府采購議題上升為中美戰(zhàn)略經濟對話核心議題時，美國對中國政府采購市場的覬覦圖窮匕見。這種情形毫不見怪，占據(jù)一個國家GDP10％左右的政府采購市場，對于任何國家和地區(qū)而言，都是一塊讓人垂涎三尺的“肥肉”。而所有圍繞這塊“肥肉”的談判與爭奪，都注定是一場沒有硝煙的戰(zhàn)爭。

談判桌上無“兄弟”

“沒有永遠的朋友，只有永遠的利益。”在觸動國家利益的政府采購市場開放問題上，即便是盟友、兄弟，到了談判桌上也是錙銖必較，有時甚至是赤膊相見。上世紀90年度初，歐美之間的談判交鋒便是其中的典型案例。

作為WTO《政府采購協(xié)定》（GPA）兩個最主要的發(fā)起方，歐美雙方在“烏拉圭回合”談判后期（1990年-1994年）展開的GPA第2次修訂過程中，無法在市場開放上達成妥協(xié)，致使GPA談判一度陷入停滯。在談判最為焦灼的時期，雙方爭議的主戰(zhàn)場甚至延伸到了談判議題之外。歐盟的評論家抨擊美國人數(shù)典忘祖，而美國的評論家則批評歐盟國家封閉保守。最終，雙方不得不找來“調解人”來評理。兩方聯(lián)合德勤會計師事務所對雙方的政采商機進行了全面評估。這份評估報告于1994年3月出爐，以此依據(jù)，雙方在商機互惠的基礎上推動雙邊談判，才最終勉強達成協(xié)議。在這份協(xié)議中，有不少“以牙還牙”的成果，比如歐盟仍然保持關于河道疏通挖掘和造船相關的采購歧視措施，而美國相應回擊：關于河道疏通挖掘和造船相關的采購不予開放。

國家利益面前無“兄弟”，這在美日之間也得到了充分證明。上世紀80年代后期，日美貿易摩擦愈演愈烈，出現(xiàn)了日本企業(yè)實體既在國內中標又在美國中標，而美國企業(yè)實體很少在日本政府采購中中標的現(xiàn)象。為改變這種局面，美國對日本實施了嚴厲的“貿易制裁”，并迫使日本于1988年制定了《關于市場準入的實施辦法》。根據(jù)該辦法，日本對政府采購的招標程序做了重大修改，允許外國企業(yè)進入日本市場參加競爭，從而使得美國的大企業(yè)進入日本的速度大大加快。

城下之盟

談判桌是平的，但不代表談判過程和結果也是平的。談判的背后其實往往是談判方政治、經濟甚至是軍事實力的角力。在韓國加入GPA的過程中，歐盟與韓國的雙邊談判極具代表性。從1979年開始，韓國就積極努力地開展申請加入GPA的工作。韓國政府希望借此充分全面融入西方市場體系。1979年、1980年和1982年，韓國連續(xù)3次向WTO政府采購委員會提交了不同的出價清單。但看穿韓國心思的GPA締約方，每次都坐地起價，認為韓國提交的出價清單與他們的期望頗有差距，韓國首次加入GPA的努力無果而終。

1990年，韓國加入GPA的努力率先從美國取得了突破，與美國達成諒解。而代價則是向美國開放在韓國國民經濟體系占有重要地位的電信設備采購市場。美韓協(xié)議的簽訂讓歐盟意識到：機會來了！經過巧妙“設計”，歐盟通過啟動WTO爭端解決程序，將韓國重新逼到了談判桌上。

在整個談判過程中，歐盟的主導地位十分明顯，無論是在談判原則的確定還是談判利益的均衡，韓國始終處于被動牽制地位。這集中體現(xiàn)在對私營電信運營商Dacom的采購約束上。歐盟認為，盡管Dacom是私營公司，韓國的國貨條款僅覆蓋政府和國有企業(yè)，但該公司購買電信設備時所執(zhí)行的國貨采購政策顯然不是出于競爭市場中的商業(yè)利益考慮，而是受到政府的影響。韓國政府不得不按照歐盟開出的“藥方”，最終承諾不再干涉運營商的采購行為。無論是GPA采購文本規(guī)則，還是在GPA諸邊談判過程中，私人企業(yè)均未成為GPA規(guī)制的對象，然而，通過與韓國之間的雙邊互惠協(xié)議，歐盟成功地使韓國承擔了“特殊義務”。在當時民族情緒日漸膨脹的情勢下，有部分激進的韓國專家曾抨擊這一協(xié)議對韓國而言，實屬“城下之盟”。但在歐盟強大的攻勢下，這似乎是韓國實現(xiàn)與世界接軌戰(zhàn)略必須要跨過的一道門檻。

近年來，在所謂的國際政府采購秩序下，占據(jù)先發(fā)優(yōu)勢的歐美等GPA“元老”不斷向發(fā)展中國家和地區(qū)展開開放政府采購市場的推銷，諸如美國處心積慮地推進北美自由貿易區(qū)、亞太經合組織成員國的政府采購市場開放等。而其慣用的手法便是通過輿論造勢、國際規(guī)制、貿易制裁、利益誘惑，甚至政治施壓，迫使這些國家或地區(qū)走到談判桌前。

歐美的“二人轉”

毫無疑問，在歐美等國家和地區(qū)看來，日益壯大的中國政府采購市場是一塊不得不爭的“肥肉”。在中國政府采購市場開放問題上，歐美毫不避諱自己的“陽謀”。特別是國際金融危機以來，雙方一唱一和，聯(lián)合導演出了一出“二人轉”，全面打開中國政府采購市場的意圖顯而易見。

2010年4月26日，中國美國商會推出了年度《美國企業(yè)在中國》白皮書。白皮書中顯示在華美企最大的關注是中國的自主創(chuàng)新制度、政府采購、知識產權和市場準入等。不到5個月后，中國歐盟商會依法發(fā)布了《歐盟企業(yè)在中國建議書2010/2011》，建議書重點提到中國歧視性的政府采購行為造成了市場準入限制。

除了這些商會組織的報告外，政府采購議題還頻頻出現(xiàn)在高級別的國際談判中。在2010年中美戰(zhàn)略經濟對話中，美國甚至將政府采購與產業(yè)政策問題超越人民幣匯率問題作為中美對話的焦點，并與承諾中國的市場經濟地位相掛鉤。

事實上，中國在政采市場開放特別是在加入GPA談判問題上，表現(xiàn)得并不是一味保守。2007年中國啟動加入GPA談判并提交初次出價，到2010年第2次出價增加15個國務院部委管理的國家局，再到2011年第3次出價增加次級中央實體，每一次都邁出較大步伐。即使如此，中國提出的開放清單依然與歐美“獅子大開口”的要價相去甚遠。中國出價和GPA締約方要價之間的鴻溝注定要通過拉鋸式的談判彌合。但圍繞政府采購開放議題的交鋒，已經悄然發(fā)生了效應。

宋雅琴：從日本政采市場開放看GPA的有效性

GPA的主旨是通過非歧視原則和透明度原則推動政府采購市場的全球化。作為一種全球公共產品，其制度價值體現(xiàn)在能夠降低成員方開放本國市場、進入其他成員方市場的不確定性，從而解決市場失靈的問題。檢驗這一制度效用的最直觀的指標就是成員方政府采購市場開放程度的提高，也就是其他國家的供應商進入成員方政府采購市場的程度。

這一指標包含兩層意義，一是開放的機會，主要反映在GPA所涵蓋的政府采購的規(guī)模，市場規(guī)模越大，其他成員方的供應商參與競爭的商機就越多，表明GPA所倡導的政府采購市場自由化對成員方的影響越深遠；二是開放的實際程度，主要反映在外國供應商與外國產品的中標比重，市場之門已開，并不意味著其他成員方的供應商就一定能夠獲得政府采購合同，政府采購市場因其資金來源特殊且承載著若干公共政策職能，往往在國內采購法以及采購實踐中存在各種“明規(guī)則”或“潛規(guī)則”，設置有利于本國供應商的競爭機制，市場實際開放程度能夠反映GPA規(guī)則對上述競爭障礙的突破能力。上述兩個指標是認識GPA利益實現(xiàn)有效性的主要參照。

根據(jù)GPA1994第19條第5款的規(guī)定，成員方有義務向WTO政府采購委員會提交年度統(tǒng)計數(shù)據(jù)，以反映成員方受到GPA涵蓋的政府采購合同的執(zhí)行情況。數(shù)據(jù)應按照實體類別和采購對象類別反映授予合同的數(shù)目和估計金額，此外，成員方應在可能的情況下提供有關產品和服務原產地的信息。在為數(shù)不多地履行了統(tǒng)計數(shù)據(jù)提交義務的成員方中，日本是唯一提供了有關產品和服務原產地相關信息的國家。實際上，日本提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)所反映的仍然是依照供應商國籍而非產品和服務原產地的信息，但這一寶貴的信息已經足以反映GPA1994在市場開放方面的績效。

圖1反映了日本中央政府和地方政府采購規(guī)模的變化。相比地方政府采購規(guī)模的高度穩(wěn)定，中央政府的采購規(guī)模自2004年以來顯著降低，2005年最低谷時中央政府的采購規(guī)模僅為2003年最高峰時的57%。在絕對規(guī)模上，中央政府采購的規(guī)模要遠高于地方政府的采購規(guī)模，前者約為后者的四至六倍。

圖2反映了日本中央政府采購門檻值以上貨物、服務、工程合同中本國供應商所占的比重。令人吃驚的是，門檻值以上的工程合同幾乎100%地授予了本國供應商，外國供應商基本上沒有染指的機會；服務合同也有近95%授予了本國供應商；外國供應商獲得貨物合同的比重最高，但是自2003年以來，本國供應商獲得貨物合同的比重連年上升，至2007年才有回落的趨勢。即使如此，在本國供應商中標比重最低的2000年，外國供應商獲得日本中央政府貨物合同的比例也不超過16%。

圖3反映了日本次中央政府采購中本國供應商所占比重，情況與中央政府非常類似。本國供應商獲得次中央政府貨物采購的比重一度在2002年達到最低點87.5%，但是隨后的幾年便逐漸回升，并保持上升的趨勢。

總體而言，從日本的情況來判斷，GPA在誕生后30多年里，在開放政府采購市場方面的效果是不盡如人意的。至于原因，政府采購規(guī)模擴大的有限性，一是由GPA成員方之間嚴格互惠的談判機制決定的，二是政府采購的高度技術化特征，決定了成員方政府在實際采購過程中仍然有排斥外國供應商的巨大空間。政府采購市場開放程度增長的有限性表明，成員方只是在法律或形式上做到了開放，而沒有在實質上開放其政府采購市場。（作者單位：清華大學公共管理學院）

【焦點FOCUS】政要名流們的“政采門”

普京：對奢侈采購很惱火

剛剛在俄羅斯總統(tǒng)大選中獲勝的現(xiàn)任總理普京雖然在競選前承諾提高公共部門工資和大幅增加軍費支出，但他日前也表示，政府應對國家國防用品采購的執(zhí)行情況進行監(jiān)督。普京責成國家有關機構確立國家國防用品采購的監(jiān)督體系。他表示，政府對國家國防用品采購的每一個重要環(huán)節(jié)都應建立明確、清晰與有效的監(jiān)督機制。

事實上，為了應對金融危機，普京近年來多次下達“經費瘦身指標”，但媒體頻頻曝出的驚人腐敗案使得政府陷入尷尬境地，特別是一系列奢侈采購丑聞更是數(shù)次惹怒普京。財政部訂購的價值5萬英鎊的鍍金家具，內務部訂購的一張價值8.7萬英鎊的手工雕刻櫻桃木床，總檢察院調查委員會訂購的兩輛奔馳S350轎車、200輛福特轎車……這些丑聞一經披露，俄羅斯社會各界一片嘩然，要求改革政府采購體制懲治腐敗的呼聲越來越高。現(xiàn)任總統(tǒng)梅德韋杰夫表示俄政府采購“非改不可”。

曾蔭權：特首沒有特權

香港特區(qū)行政長官曾蔭權的節(jié)約程度曾被港人津津樂道，然而最近，游艇、私人飛機、紅酒、豪宅……在政府部門服務了45年的曾蔭權因為這些熱詞卷入了輿論漩渦。日前，曾蔭權在立法會接受議員質詢，一一回應一系列負面事件的細節(jié)。曾蔭權表示，傳媒的連串報道，已令公眾質疑他作為特首的誠信操守，令公眾、傳媒輿論、議員及公務員感到憂慮，動搖了市民對香港制度的信心，為此他鄭重向公眾道歉。

香港人對特首要求高，還可以從去年曾蔭權被要求拆除“包陽臺”違建一事上看出。去年6月，曾蔭權位于中環(huán)的寓所涉嫌違建，香港屋宇署查驗后向特首發(fā)出勸喻，要求拆除圍封露臺的落地大玻璃窗，其實，玻璃封閉露臺在香港很常見，但曾蔭權隨后委托專業(yè)人士清拆了違建。媒體評論說，香港社會對社會地位較高的人，要求比一般人高很多。曾蔭權是香港特首，香港人對他要求高是很正常的。

卡梅倫：要節(jié)儉得學“鐵娘子”

如果沒有“鐵娘子”撒切爾夫人的對比，英國現(xiàn)任首相卡梅倫的奢華可能也不會那么被英國媒體苛責。在當選英國首相后，卡梅倫就一直深陷“裝修風波”。英國媒體曾特別對比了卡梅倫和撒切爾入住唐寧街后整修官邸的花費。結果發(fā)現(xiàn)，卡梅倫的花費雖然算不上特別奢華，但與節(jié)儉成性的撒切爾相比，他要學習的地方還是很多。撒切爾夫人上任之初，英國經濟也正處于危機之中，這讓她對花費公共財政19英鎊采購一個熨衣板的決定頗為惱火，她甚至專門表示：“不用政府出錢，我自己買一個就行了。”相比之下，卡梅倫不但花光了3萬英鎊的年度整修預算，還自掏腰包3.4萬英鎊用于官邸裝飾。單是買一個咖啡機就花去500英鎊，其弧形設計的廚房更是花去2.5萬英鎊，折合310英鎊每平方米。此外，他還監(jiān)督改造了頗為奢華的浴室。

薩科齊：每年花銷1.2億歐元

法國總統(tǒng)薩科齊的連任之路最近走得不順。日前，他在競選拉票活動中遭抗議，還被扔雞蛋。此前，各界紛紛批評薩科齊對待公共資金的態(tài)度“不正確”，指責其經常“亂花公款進行奢侈性消費”。盡管薩科齊承諾削減開銷，但據(jù)媒體披露，薩科齊每天光吃飯就要花掉上萬歐元，而其在愛麗舍宮的轎車則多達121輛。這位現(xiàn)任法國總統(tǒng)的座駕，無論從花費還是規(guī)模上，都是前任總統(tǒng)希拉克的2倍，保險費每年高達12萬歐元，而燃油費用則要“燒掉”33萬歐元。薩科齊乘坐的空客A330耗費2.56億歐元公共開支，出行規(guī)模和次數(shù)遠遠超過其前任。據(jù)統(tǒng)計，薩科齊每年的花銷高達1.2億歐元。（本欄文字文熙）