政府采購該樹立怎樣的價格觀

本期話題：由“不愿讓中小企業中標”引發的討論

政府采購該樹立怎樣的價格觀

本期嘉賓：  

清華大學公共管理學院教授   于   安

中央財經大學政府管理學院教授 徐煥東

江蘇省財政廳政府采購管理處處長  吳小明

國際關系學院公共市場與政府采購研究所副所長 羌建新

國信招標集團總工程師  荊貴鎖

主持人： 

本報記者 賈璐

當前，在我國經濟社會發展的國際國內形勢依然嚴峻的背景下，政府采購作為國家宏觀調控的重要政策工具，被給予了更多的期望。然而，政府采購政策功能的落地之路似乎并不平坦。以中小企業扶持政策為例，日前，某二線城市政府采購部門工作人員坦言“不愿讓中小企業中標”。究其原因，如果在產品價格和質量上與大企業相比毫無優勢的中小企業中標，那么未中標企業、相關部門乃至社會大眾都可能會將“質次價高”的帽子扣在政府采購頭上。在這種壓力之下，政府采購只能放棄政策功能，追求低價中標。

這種帶有“舍車保帥”意味的觀點，不禁讓人再次思考政府采購的價格問題，并為政府采購政策功能的執行捏了一把汗。在《政府采購法》實施即將步入下一個10年之際，政府采購究竟該樹立怎樣的價格觀？又該如何處理經濟目標與政策功能目標之間的關系？本期圓桌論壇特邀請業內專家一起進行探討。

1.避免陷入盲目追求低價的誤區

《中國政府采購報》：各位嘉賓好。近日，某二線城市政府采購部門工作人員坦言“不愿讓中小企業中標”，其中的一個重要原因是，中小企業的產品價格偏高，容易使政府采購遭到質疑。這雖然只是個別觀點，卻引人深思：低價真的有那么重要嗎？政府采購是否一定要追求低價？ 

于安：說到低價，我想我們首先必須區分什么是合理的低價，什么是不合理的低價。《政府采購法》規定政府采購的價格應當低于市場價，這主要是考慮到政府采購具備規模優勢。但是低到什么程度，法律上并沒有規定。通俗意義上講，反映成本要求并有一定利潤的價格就是合理的價格。但是，采購代理機構在招標實踐中選擇的競爭機制、供應商不正當的競爭理念和行為，都可能會使不夠合理的低價出現。從可持續的理念出發，我的觀點是，政府采購應當運用、尊重市場機制，而不是破壞、扭曲市場機制。

徐煥東：政府采購追求低價并沒有錯，在滿足功能需求的條件下，當然是低價比較好，這既符合市場競爭原則，也符合納稅人稅款使用價值最大化原則。然而，政府采購并不單純追求低價，更不是越低越好。可以說，政府采購并不是為了追求“單贏”，并不是想讓企業做賠本買賣，而是要讓企業有必要的、適當的利潤。其實，政府采購對于供應商的報價是有限制的，理論上要求不能低于生產或提供成本。這樣既可以避免企業虧損，又可以避免不當競爭，還可以防止以低價進入，提供不符合要求的產品或服務。聯合國貿法委《公共采購示范法》也載明禁止異常低價競標。

吳小明：低價應當是一個相對而言的概念。比如實踐中我們為大學采購電腦，有的大學就要配置最低的，供學生上機用，可能2000元就買到了；而有的大學卻要買配置最先進的電腦做科研，也許需要10000元。如果用5000元買臺電腦給教授用，便宜是便宜，但滿足不了他們的需要；給學生用吧，假如市場價是5500元，那倒是買得便宜，可事實上學生只需要2000元一臺的電腦，這同樣是一種資源的浪費。可惜的是，許多人并不能理性地追求低價。

2.低價源于節約資金導向

《中國政府采購報》：在“不愿讓中小企業中標”的聲音中，我們能聽得出一種“無奈”：因為別人都拿價格說事兒，所以政府采購被迫追求低價。那么，這種理由是否站得住腳？

羌建新：我想，對于采購人或采購代理機構而言，“買便宜的就行”是一種避免“瓜田李下”之嫌的“永遠正確”的選擇，同時還可能是一種防范和抵制政府采購尋租行為的無奈選擇。

究其原因，一方面，社會公眾往往缺乏科學、理性地評判政府采購的專業知識和態度，因此通常都是一味地以價格的高低來看政府采購做得好不好。另一方面，在基礎秩序嚴重缺失的社會背景下，任何具體的制度安排只要稍具彈性都會被靈活加以運用而成為尋租的遮羞布，從而使得制度的實際效果與初衷南轅北轍，而“買便宜的”所具有的僵硬性至少可以在某種程度上減少制度被靈活運用的空間。

此外，現行政府采購制度規定的最低評標價法、綜合評分法及性價比法都將價格因素放到首要位置。然而，現實中卻存在對采購價格的片面理解。即使是最低價評標法，也必須是在滿足采購人需求前提下的最低價。但有些采購人、采購代理機構卻人為割裂了價格與需求響應之間的有機聯系，加劇了“買便宜的就好”的情況。

吳小明：其實，從根源上來說，追求低價是我們多年來以節約資金為導向的采購觀造成的。我們知道，政府采購應該是購買價格合理、物有所值、性價比高的產品，而不是一味追求低價。就以咱們自己買東西為例吧，我買件100元一件的衣服，可能穿一次衣服就破了不能再穿；但是買500元一件的衣服，看起來價格是100元的5倍，但可以穿10次，性價比顯然比較高。在政府采購中也是一樣，價格高低不是重點，重點是是否用合適的錢買到了合適的東西。

《中國政府采購報》：那“買便宜的就好”會引發什么不良后果呢？

吳小明：首先采購人得承擔價低的后果——質次；其次，沒有合理利潤，也不利于企業正常生存、發展。

羌建新：從理論上說，政府采購的首要目標是經濟有效性——實現政府采購“物有所值”，即以合適的價格等條件采購到質量合乎要求的貨物、工程或服務。如果不顧經濟有效性、現實可行性，而一味追求“買便宜的”，那么政府采購就可能形成不良激勵，最終會損害政府采購各方當事人的利益，甚至造成嚴重的社會福利損失。

3.經濟目標、政策功能誰掛帥

《中國政府采購報》：各位嘉賓都提到了盲目追求低價的各種危害。我們也了解到，實踐中追求低價也可能會對政府采購政策功能的落實起到了一定影響，比如一些地區曾出現放棄政策功能而追求低價中標的“舍車保帥”之舉。那么，如何處理經濟目標和政策功能目標之間的關系？

于安：以中小企業為例，中小企業本來就在產品、服務、價格等方面無法與大企業競爭，如果讓中小企業的產品中標，肯定不是市場機制在起作用，而是政府采購在執行其政策功能。

但是，扶持中小企業并不是財政補貼，購買中小企業的產品有個前提，就是一定要能滿足采購人的需要。此外，跟中小企業打交道，其實也有一系列的方式。比如說與他們訂立合同，明確第二年的質量或技術含量必須比第一年提高百分之多少，否則就中止合同。這樣才能真正起到通過政府采購扶持中小企業的目標。畢竟扶持中小企業，并不是想讓中小企業一味依賴，而是要幫助他們有創新和發展。

荊貴鎖:我覺得，有時低價中標和政策功能在某種程度上并不沖突。比如，當采購人購買節能目錄中的產品時，供應商只能用目錄中的產品參加投標，如果采用最低評標價法的招標，采購人是在節能目錄范圍內比較產品價格，低價中標和政策功能在這個項目中都體現了。即便是采用綜合評分法，價格分計算也是低價產品得高分，低價中標可以得到體現，而產品的競爭是在節能目錄范圍內進行，政策功能也能得到體現。

羌建新：我認為，在政府采購政策功能已成共識的情況下，應充分研究政府采購的各種政策功能之間的關系，科學地確定政府采購包括直接成本與間接成本、直接收益與間接收益在內的全部成本與全部收益。只有厘清政府采購各項政策功能之間的關系以及相應的成本、收益，才能科學、合理地權衡政府采購的經濟有效性與其他政策功能之間的關系，從而以從社會角度來看最合理的價格來進行政府采購，來實現政府采購的政策功能。

如果不能厘清政府采購各項政策功能之間的關系以及相應的成本、收益，兼顧政府采購的價格與政策功能就無從談起，而只能追求最簡單、最直接的經濟有效性目標。同樣，如果不能厘清政府采購各項政策功能之間的關系以及相應的成本、收益，甚至連政府采購經濟有效性的目標都無法實現，那最后只能淪為“一味追求低價”。

《中國政府采購報》：說到“舍車保帥”，還涉及一個根本性的問題——究竟哪個是車，哪個是帥？在《政府采購法》實施即將步入下一個10年之際，各位嘉賓有何新的思考？ 

吳小明：據我所知，歐美國家在政府采購實踐中都是把政策功能放在首位的。從我們江蘇這十多年的實踐中也能看出，政策功能的實現應當是政府采購的一個首要目標。我認為，接下來應當將政策功能放在首位，讓政府采購在推動經濟發展、扶持企業壯大方面作出成績。

于安：《政府采購法》是把貫徹公共政策作為一個從屬性的制度來設計的，也就是說沒有單獨地去設計一個貫徹公共政策的機制。如果要在政府采購中貫徹公共政策，就要給它制度空間，但是我們后來設計的東西都是按照提高采購資金的使用效率進行的，按照效率目標來設計的采購方式、定標方式和采購程序。

從某種程度上說，效率取向的《政府采購法》已經構成了對執行新發展觀的制度性障礙。如果是要貫徹公共政策，就需要從供應商的資格開始，有一系列的要求，對整個體制作出調整。雖然在實踐層面，主管部門在運用行政政策自主權不斷地修正法與主流不相符的地方，但這些畢竟只是行政措施。 

《中國政府采購報》：謝謝各位的精彩發言！