利用政采工具 激活經濟細胞

歐盟、英國公共采購考察報告(3)

歐洲債務危機纏身、經濟持續低迷，英國政府試圖——

利用政采工具 激活經濟細胞

■ 賈康 劉軍民 王桂娟

在當前歐洲債務危機纏身、經濟持續低迷的情況下，英國卡梅倫政府非常關注如何通過政府采購手段來促進經濟的復蘇與增長。比如，致力于消除中小型企業發展中面臨的一些障礙，幫助中小型企業獲得政府采購合同；進一步精簡和優化采購的流程，以便政府、供應商都能進一步縮減成本；通過采購來促進企業的研發活動，激勵創新等。

◎支持中小企業發展

英國十分注重鼓勵中小企業參與政府采購市場，這不僅是基于公平考慮，而且是基于可持續發展考慮。目前，英國有480多萬家中小企業，占企業總數的99.9%，其提供的就業崗位占私營企業就業崗位數的60%，營業額占52%，但長期以來，英國中小企業直接獲得的政府采購合同額僅占政府采購合同總額的6.5%左右。為有效改變這一情況，英國中央政府設定了一個戰略目標，即希望把中央層面25%的采購合同授予給中小企業。為此，英國政府近年來采取了一系列舉措，以消除中小企業進入政府采購市場的壁壘。

1．精簡招標采購流程方便中小企業參與

2011年，英國內閣辦公室就中小企業參與政府采購活動發布首份調查報告，報告揭示了英國政府采購在電子采購、程序等方面存在的問題。在報告公布的23起案例中，有不少中小企業抱怨參與政府采購需準備繁冗的資格審查文件。之前，采購方會在遵循法規的情況下，進行一項資格預審問卷調查，他們可以把這個資格預審的問卷發給供應商，如果供應商想參加投標的話，需要把這個問卷填寫完，再反饋給采購方。但是現在中央政府認為開展這樣的問卷工作已失去了必要，因為對于中小企業來說，完成這種問卷是一個不小的負擔，同時還要與中央政府的各個部門去接觸。中央政府于是決定停止這種問卷的使用，免除資格預審程序，以減輕中小企業繁冗的項目文件準備負擔。

截至2011年底，在英國17個中央政府部門中，已有14個部門取消了10萬英鎊以下的政府采購項目的資格預審程序。2012年，所有中央政府部門都將取消該程序。英國內閣辦公室表示，將會繼續調查報告中涉及的問題，此后每3個月發布一次相關情況的反饋。未來改革的方向是要進一步減少這種層層設卡的官僚主義，盡可能減少投標方的成本和負擔。

此外，英國政府2011年還通過網絡向中小企業提供了名為“贏得合同”的免費培訓課程，引導中小企業獲得政府采購合同。

2．通過拆分采購合同使中小企業獲益

在政府采購中，大型公司往往比較容易競得合同。在英國，為了確保中小企業的參與，政府可以要求中標企業對當地的中小企業進行分包，以使政府采購與當地供應鏈發展相兼容。合同拆分就是把一些采購價值大的大宗合同，比如說大型的基礎設施建設工程合同，拆分成小份額的合同。實際上，這種合同分拆的要求在歐盟的2004/18/EC指令關于公共工程許可的第60條以及2009/81/EC指令中關于國防和安全采購的第21條，就有明確要求。

在英國曼徹斯特地區，有關研究發現，通過合同分包方式，每一英鎊的政府采購花費，約有43%的金額會通過產業鏈、供應鏈傳導最終落到當地的中小供應商身上。小型公司可以存在于大型公司的供應鏈中，大型公司也可以投資到小型公司中。

3．大力推動電子化采購

采購方式的創新能大大提高政府采購的效率。事實上，一些創新的采購工具已經在政府部門得到了應用。電子化采購能夠極大地簡化采購程序、減少浪費和通過鼓勵更為廣泛的競爭來提高采購效率、實現更好的采購結果，也使得采購過程更為透明，有利于廣大中小企業參與進來。通過啟用電子化招標采購，供應商可以進行網上競標，透明、簡化、快捷的電子采購方式能節省項目投資成本和花費的5%至25%。商務辦公室執行機構發起的電子化采購，通過網站和網上系統操作整個采購過程，極大地方便了采購機構和供應商的聯系和交易；類似借記卡的采購卡的啟用為快速進行低額度交易提供了便捷方式，有助于改善采購過程中的官僚作風和低效；已建立的政府采購供應網站則使中小企業投標低于10萬英鎊的政府合同變得更加便利。

在上述措施的綜合作用下，2011年，英國公共采購花在中小企業這方面的資金已經增加了一倍，達到了政府采購合同總額的13.8%左右，這既包括直接的合同授予，也包括間接地通過供應鏈合同分包方式獲得的業務。

◎激勵企業技術創新

政府采購對技術創新的作用主要表現在: 一是政府采購為技術創新創造了一個市場，對技術創新起著需求拉動作用，并在全社會技術的發展中發揮引領作用，政府的參與在一定程度上彌補了創新產品和技術推廣應用初期存在的市場失靈。二是政府采購通過對擬訂采購物品的性能規格進行明確要求，或對不確定的創新方案與供應商協商確定，可對技術創新發揮宏觀引導作用，政府可以根據國情和國家技術跨越戰略選擇需重點發展的技術項目。三是政府采購市場可以充當技術創新產品的實驗場，對技術創新起著重要的風險分擔作用。

然而創新和效率之間的關系是復雜的。長期以來，人們一直存在著一種偏見，認為與采購傳統的或已經被驗證的成熟產品和方案相比，采購創新產品要冒更大的風險，而且花費也會更多，認為在節約公共采購支出與采購創新產品之間是存在矛盾的。倫敦交通局表示：“目前對于公共部門來說，還缺乏將公共采購作為創新支持手段的充分激勵。公共部門的買家沒有充分的激勵來采購創新產品。通常情況下，他們的工作重點是節約開支或者說是用更少的花費來提供更多更好的公共服務。”而曼徹斯特創新研究學院則支持通過公共采購來刺激創新，他們認為通過積極采購創新產品和方案從長遠來看能使政府公共服務提供變得更為有效。目前的緊縮預算可能違背這一原則，因為作為一項創新產品或服務，其初始成本往往高于一個已有的、成熟的產品或服務，也可能恰恰就因為這一點，忽視了基于全生命周期成本(長期成本效益)的效率改進。

目前，英國激勵企業技術創新的主要做法包括：

一是實行前商業化采購政策（Pre-commercial Procurement of Innovation，簡稱PPI）。此種方式是指在商品尚未進入生產或大規模商業化之前，公共采購部門即與供應商簽訂遠期合約，約定在未來的某個時間按照事先確定的績效目標和成本條款來供應商品或服務。這種采購方式一般分為3個階段：第一步是方案探索階段，在此階段可能會邀請6家至7家供應商進入。第二階段是產品定型和試生產階段。第三階段為應用測試階段。隨著階段的推進，根據評估情況，供應商的數量可以逐步減少，但在第三階段，至少應保留2家以上的供應商以保持未來市場的競爭性。

很顯然，PPI方式面臨的風險會比較高，不僅有來自技術方面（即技術能否成功轉化和被應用）的風險，也有來自非技術方面的風險（如成本估測的不確定性風險），解決的方向是建立一種機制，盡可能地讓采購方和供應商共同分擔這種創新風險和收益。

二是實施小型企業創新計劃（Small Business Research Initiative ，簡稱SBRI）。該計劃通過較大范圍地動員企業，讓這些企業之間相互競爭，為公共部門的某些具體需求研發提出創新解決方案，通過綜合評判，最后擇優從企業的各種設計中采購產品和創新解決方案。SBRI使公共部門在產品或技術方案開發的初始階段就與供應商緊密接洽，通過合作實現最佳采購。

目前SBRI計劃的規模還相當小，每年的資金預算大約只有2500萬英鎊。盡管如此，實踐表明這一采購方式對于企業創新的激勵作用是十分顯著的。

對于政府采購部門來說，通過SBRI模式可以廣泛激勵企業就具體需求開發出創新性的解決方案，這種方案有利于從整體、長效的角度來降低政府公共服務提供成本，從而更好地實現采購的物有所值。同時，在此過程中，通過成效評估、以結果為導向來分階段地進行采購支付，也能有效控制和降低公共部門在采購創新產品和技術中面臨的風險。

事實上，政府在采購創新產品、技術和具體解決方案時并非不考慮采購成本，只不過不局限于即期，而是從全生命周期的角度來對高技術產品的成本和收益進行量化，使決策更加科學，能夠更好地實現物有所值。

而對于企業來說，SBRI為其提供了一個與政府部門和公共機構接觸的良好市場機會，以展示企業的創新技術和設計方案。在最后階段成功獲得采購合同的企業將得到全成本的補償，還可同時保留創新成果的知識產權。SBRI方式對創新項目的早期發展提供了穩定的資金支持，并為打開潛在的市場機會指出了發展路線，這對于中小企業來說尤為重要。

三是遠期采購合約方式（Forward Commitment Procurement，簡稱FCP)。遠期采購合約模式為處于研發中的創新產品提供購買承諾，即約定在未來某個時間以某一成本來采購符合一定績效要求的產品。在這種方式下，更注重的是基于未來特定目標的產出和績效，而非基于眼前的需要。它可以有效解決政府要采購某種市場上尚不存在或者成本過高的產品的難題。

在這種方式下，實施政府采購的部門和公共機構在采購之前就積極地與市場中的企業去互動，讓他們更加清晰地知道采購過程當中需要滿足什么樣的標準和條件，以及最終合同授予的具體標準和條件。但采購過程一旦開始，每個參與者所面對的都將是一個平等的競技場，所有投標都會依照相關標準來客觀地被評估，而不再考慮其他的外在因素、附加條件和政治因素等等。

遠期采購合約方式實施起來分為3個階段: 

確定采購需求——即發布需要解決具體問題的公共采購需求。

市場接洽階段——在項目早期階段就積極地與市場潛在的供應商接觸，告知需求，獲得反饋，培育不同的供應鏈。 

采購實施階段——對最優的方案簽訂最終正式采購合同。 

當然，在創新性產品采購中，價格通常也是最重要的評價因素之一，但價格因素是通過商品和服務的完整生命周期來計算的。因此，初期投入很高，但是運行維護以及處理成本低、能源效率高的產品是更具成本效益的選擇，從長遠來看更為合理。

（作者單位：財政部財政科學研究所）

鏈接

英國遠期采購合約（FCP）應用案例

案列1：英國皇家監獄管理署（HMPS）從2007年起使用FCP方式采購一種新型的環保床墊和枕頭。

在這之前，HMPS每年要購買大約6萬張床墊和相應的枕頭，使用后其中有4萬張要進行廢舊處理，以往這些舊床墊大多數被運送到垃圾填埋場，其余的則被分類為危險廢棄物，需要支付較高的處置成本。對此，HMPS表示他們希望采購零廢物化的監獄床墊，但當時市場上并不存在這種產品。為此HMPS通過采用FCP方式，在向市場明確發布了這種需求后，市場多個投標商從多種途徑研發，最后遴選出了一種新型的床墊面罩從而使得床墊得以循環使用，并由此成功地創造出了一個新的供應鏈。從產品全周期來計算，這至少帶來了500萬英鎊的成本節約。

案列2：羅瑟勒姆(英格蘭約克郡的城市)國民保健信托基金對病房高效照明系統的采購。

在貿工部及衛生部的支持下，該機構表示希望采購到高效節能、智能化的病房照明產品，既能節約碳排放，又能給患者和醫務人員提供愉悅、健康的照明服務。通過FCP方式，最終市場投標主體開發出來了一種基于生物動力學的智能照明產品，它可以根據病人知覺狀況來調控燈光照明狀況，這樣預計帶來30%的能源節約和88%的維護成本節約。目前，該項目已經進入了最后采購階段，2011年已經在羅瑟勒姆醫院安裝試用了展品。

案列3：英國對高速公路電子顯示屏系統的采購。

政府并沒有對顯示屏的技術標準和技術路線提出要求，而是鼓勵各家企業分別提出設計和方案，再從企業的各種創新方案中擇優。這樣保證了設計的多樣性，也保證政府能夠獲得最好的產品，并且政府會分階段地對所有參與投標的企業給予一定的資金補償，降低其創新風險，但只有最終中標企業才會得到完全成本補償并獲得盈利。這種采購方式有效激勵了企業界對這一領域的研發投入和創新活動，從而使得英國高速公路電子顯示屏技術處于世界領先地位。