真假合同之爭

聯想杯·紀念《政府采購法》頒布10周年有獎征文26

真假合同之爭

■ 吳小明

★案情

2011年3月10日，某代理機構實施某校食堂廚房設備政府采購項目。3月11日，投標供應商FY廚具酒店用品制造有限公司（以下簡稱FY公司）向代理機構提出書面質疑，內容包括質疑中標候選人SX廚房設備有限公司（以下簡稱SX公司）在投標文件中提供虛假業績證明材料。3月15日，FY公司再次提出書面質疑，內容不包括上述內容。3月21日，代理機構就有關質疑內容作了答復，但未涉及中標候選人提供虛假業績證明材料的情況。4月8日，供應商向財政部門提出投訴稱，中標候選人提供虛假材料謀取中標，應取消其中標候選人資格，并依法作出處罰。

財政部門受理投訴后進行了調查取證。代理機構書面說明稱：投訴人質疑時并未提出中標候選人提供虛假業績證明材料的問題，同時經專門調查中標候選人投標文件中提供的合同（該合同系用來證明其業績之用——編者注）系真實的，已履約驗收完畢。中標候選人亦書面保證，其提供的合同是真實的。但財政部門經進一步調查獲知，SX公司提供的業績證明合同的采購人某教育基地證實，該合同系應SX公司的要求而簽訂的；從該業績項目所在地集采機構調取的合同原件表明，SX公司與某教育基地的實際采購金額為18.5萬元，而不是SX公司提供的218萬元。就在財政部門決定暫停此次采購活動，并擬依法作出處理時，投訴人FY公司卻于5月17日書面提出撤回其投訴，采購人亦提出，如該項目重新組織采購活動，時間上將無法滿足學校開學后人員就餐需要。考慮到項目的特殊情況，財政部門決定終止投訴處理，但繼續對SX公司的違法行為進行調查處理。

12月31日，財政部門作出處罰決定：SX公司在投標文件中提供的合同，系當事人為提高經營業績，在沒有買賣關系的情況下簽訂的虛假合同，其行為違反了《政府采購法》第3條和第25條的規定，擾亂了政府采購市場秩序，造成了不良影響。根據《政府采購法》第77條第1款的規定，將SX公司列入不良行為記錄名單，2年內禁止參加政府采購活動。

SX公司不服，向法院提起行政訴訟堅持稱：其提供的業績證明合同是真實有效的，代理機構已予確認，財政部門認定其虛假并作出處罰決定沒有法律依據；財政部門在投訴人撤回投訴的情況下，仍然對其實施處罰存在程序違法，請求法院撤銷處罰。后經辦案法官向SX公司法律釋明，SX公司在審理過程中提出自愿撤回起訴申請，法院于2012年3月23日裁定予以準予，該案最終結束。

★分析

本案歷時1年，有很多值得深思、反思的問題，筆者在此想重點討論2個問題，即投訴人撤回投訴后財政部門能否繼續對違法行為進行調查處理？作出行政處罰決定時應如何準確適用法律？

投訴處理和違法行為調查是2個獨立程序

投訴處理實踐中，供應商提起投訴后，由于種種原因會申請撤回投訴，這是法律法規賦予供應商的權利，應當予以尊重。根據《政府采購供應商投訴處理辦法》第17條的規定：投訴人撤回投訴的，財政部門應終止投訴處理。本案中，投訴人在投訴處理期間，書面申請撤回投訴，財政部門依法作出終止投訴處理的決定并無不妥。問題在于，財政部門在前期投訴處理過程中，已發現SX公司存在提供虛假材料謀取中標的違法行為，對該違法行為的調查處理是否因終止投訴處理決定而隨之停止呢？

從法律制度的設定本意來看，投訴處理程序與供應商違法行為調查處理是2個獨立的程序。兩者的價值取向不同：投訴處理程序意在維護供應商的合法權益；違法行為調查處理意在維護政府采購法律的正確執行，糾正違法行為。兩者的啟動原因不同：投訴處理程序只有供應商認為自身權益受到損害且經合法質疑程序，向財政部門提出投訴后才能啟動，財政部門不能自行啟動投訴處理程序；違法行為調查處理則不同，其啟動來源可能是采購人、代理機構的情況反映，可能是其他供應商甚至其他單位或個人的舉報，也可能是財政部門的日常監管中自行發現，財政部門不需要其他外力申請就可自行啟動違法行為調查處理。盡管在實踐中，由于供應商權益受到損害往往伴隨著其他采購當事人的違法行為，因此在投訴處理程序中常常涉及到違法行為的處理，對2個問題的合并處理體現了行政效率原則，但二者的相互獨立性并不因此喪失或混淆。

本案中，投訴人撤回投訴申請經財政部門審查，決定終止投訴處理，終結的僅僅是投訴處理程序。財政部門在工作中發現了供應商的違法行為，依職權可以進行調查處理，并對其作出處罰，程序上并不違法，反而是行使政府采購監督管理權、嚴格執行政府采購法律、維護政府采購市場秩序的需要。

選擇性處罰可能引發法律后果

《政府采購法》第77條明確規定，供應商提供虛假材料謀取中標、成交的，應處以采購金額5‰以上10‰以下的罰款，列入不良行為記錄名單，在1至3年內禁止參加政府采購活動，有違法所得的，并處沒收違法所得，情節嚴重的，由工商行政管理機關吊銷營業執照；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

經財政部門依法全面調查，本案中標候選人SX公司提供虛假材料謀取中標事實清楚、證據充分，應當依照上述法律規定作出處罰：列入不良行為記錄名單，2年內禁止參加政府采購活動。問題在于，該處罰后果僅涉及行政相對人參加政府采購活動資格，而未涉及經濟處罰方面的后果。嚴格地對照法律規定，是不夠嚴謹和規范的。該案進入行政訴訟程序后，案件審理法官在向SX公司進行釋明法律時也強調：如果SX公司堅持要起訴，那么法院將依據法律規定以財政部門適用法律不當為由，撤銷原處罰決定并要求財政部門重新作出處罰決定，SX公司除了面臨禁止參加政府采購活動外，而將承擔處以采購金額5‰以上10‰以下的罰款、沒收違法所得的經濟懲罰后果。盡管法官釋法令SX公司知曉利害后自動撤訴，客觀上使得案件得以妥善解決。但同時也說明財政部門在執法過程中，存在法律適用不夠嚴謹規范的問題。如果本案原告堅持不撤訴，法院審理后極有可能判決撤銷原處罰決定、要求財政部門重新作出處罰。因此，法律規定某種行為既要予以行為罰（禁止參加政府采購活動）又要給予經濟罰（罰款、沒收違法所得）時，財政部門應當嚴格執行法律規定，不得隨意取舍，否則就是裁量權的濫用，有可能引發不必要的法律后果。

（作者單位：江蘇省財政廳）