歐盟成員國半數采購平臺可實現電子投標

《歐盟公共采購執行報告2012》解讀(2)

歐盟成員國半數采購平臺可實現電子投標

為獲取各成員國機構在公共采購架構方面的信息，歐盟委員會進行了問卷調查，在問卷中設置了一系列問題，包括各成員國是否成立專門管理機構、是否開展電子化采購等問題。問卷調查結果在《歐盟公共采購執行報告2012》中公布，這不僅為歐盟公共采購立法、監督實施提供了依據，同時也讓人們對歐盟各成員國公共采購整體執行狀況有了進一步的了解。

◎4個成員國未設立專門管理機構

在參與問卷調查的23個成員國中，大部分成員國均設有專職機構掌管公共采購事務，僅有4個成員國所設機構并不專門處理采購事項，采購僅僅是機構日常工作的一部分。比如，采購事務在英國被劃歸內閣辦公室的“效率與改革組”處理；在愛沙尼亞則由財政部掌管；捷克與瑞典則將采購事務與競爭事務交由同一部門負責；而丹麥的機構在處理采購事務同時，還兼顧處理競爭與消費者事務。

大部分成員國均把采購事務交由單一的專職機構處理，然而，在愛爾蘭、立陶宛和波蘭，采購事務則被劃歸在2家機構的工作中；比利時、意大利、匈牙利與瑞典則是交由3家機構處理；保加利亞、法國、葡萄牙和羅馬尼亞則將采購事務分配在4家至5家機構中。

針對公用事業部門的采購事務是否交由專職機構掌管的問題，奧地利、比利時、塞浦路斯、捷克、丹麥、法國、匈牙利、立陶宛、拉脫維亞、波蘭、羅馬尼亞和斯洛伐克均給予了肯定的回答。

在歐盟門檻值下的采購合同責任歸屬方面，奧地利、保加利亞、塞浦路斯、捷克、丹麥、芬蘭、法國、匈牙利、愛爾蘭、意大利、立陶宛、拉脫維亞、馬耳他、波蘭、葡萄牙、羅馬尼亞、瑞典、斯洛伐克和英國均表示交由專職管理機構統一負責。

此外，問卷中還涉及國防部門的采購問題。調查結果顯示，奧地利、比利時、塞浦路斯、捷克、丹麥、芬蘭、法國、匈牙利、意大利、立陶宛、拉脫維亞、波蘭、羅馬尼亞、塞浦路斯均表示，中央采購機構會對國防部門采購負責。而芬蘭和英國則交由國防部門負責；意大利將這部分事務交由國防部門和一家上市公司共同處理；在羅馬尼亞則是通過特殊技術采購機構處理。

◎大多數成員國都設立中央采購機構

在各成員國發布的招標公告中，集中其他部門采購需求的合同份額從2006年的3.14%上升到2011年的5.73%。在丹麥、愛沙尼亞、拉脫維亞、瑞典和英國等國，超過10%的合同是通過歸集其他部門采購需求的方式達成的。

建立中央采購機構是歐盟公共采購指令賦予成員國的一種選擇。除愛沙尼亞、德國和盧森堡外，大部分成員國都已將建立中央采購機構列入了國家立法，然而在執行中，各國的情況也各有不同。比如，波蘭還未采取任何具體措施；斯洛文尼亞及羅馬尼亞，中央采購機構的建設仍處于設想中。

從目前的實踐來看，大多數成員國都至少有一個中央采購機構，它通常僅服務于中央政府主管部門，其他機構也許會效仿建立其專屬機構進行采購。一些具有功能性需求的公共服務采購，如衛生部門及公安部門的采購，通常是在國家層面上通過中央采購機構操作的。

值得注意的是，為實現社會福利增加這一整體目標，中央采購機構需要從更廣泛的意義上評估招標標準，而非僅僅通過規模效應來實現“物有所值” 原則。此外，中央采購機構還需兼顧其他政策目標，如實現可持續發展或鼓勵創新等。

◎僅50％的平臺可實現電子投標

實行電子化采購意味著不僅能有效改善公共采購效率，且能在極大程度上節約成本,同時公共采購機會面向中小企業甚至其他國家的開放程度會進一步加深。為釋放這些可能性，2004年歐盟公共采購指令引入條款用以在成員國中推廣電子化采購，包括發布電子化采購公告、電子化信息交流（電子化競標等）、采用動態購買系統（DPS）和電子拍賣等全新方式等。指令還附帶一個行動計劃，該計劃詳細闡述了電子化采購在成員國中推廣的戰略。

2004行動計劃出臺后，電子化采購的使用在一定程度上有所增加。

在評標前階段推行電子化方面，少數成員國如愛爾蘭、立陶宛、葡萄牙和瑞典均已取得長足進展。其中，葡萄牙已強制將電子化采購納入國家法律，因此成效更為明顯。同時，大部分成員國均已草擬了電子化采購戰略，而充分利用電子化工具這一目標通常是戰略中的重要組成部分。

由于電子化采購的推行還處于過渡時期，絕大多數的成員國把是否使用電子化手段的決定權留給了采購方或供應商。因此，這些國家的采購環境通常呈現出紙質化與電子化并存的局面。

支持單向信息流傳遞（如發布電子化公告或支持電子化訪問）的電子平臺，其被應用的程度遠遠超過支持電子化投標的平臺。在實施具有復雜程序的電子化采購中，《招標電子日報》（TED）在發布電子公告方面更有優勢，即便這種優勢來自于強制執行。2004年，90%的招標公告是通過紙質形式發布在TED上，而如今，94%的招標公告是通過電子公告形式發布的。

不斷增加的電子化平臺和網站表明，歐盟具有推行電子化采購的能力。總體上，歐盟有超過240個電子化公共采購平臺或網站。然而，這其中僅有50％的平臺或網站能夠實現電子化采購中的關鍵環節——電子化投標。

如此緩慢的進展并非源自技術上的限制，事實上，電子化采購所需要的技術已經具備。挑戰來自于該如何說服利益相關者認可電子化工具，并確保系統能在市場中推廣使用。因此，歐盟委員會建議，現代化公共采購立法需要在全面使用電子化通訊進程中提供一個過渡階段。

為實現這一過渡，許多國家選擇強制采購程序中的某些階段采用電子化，如丹麥與捷克相繼于今年4月和7月發布命令，分別規定在特定門檻值下的采購合同或國家采購都必須實現電子化采購；法國規定自今年1月1日起，所有價值9萬歐元以上的采購合同，采購方必須接收電子化投標文件。

◎框架協議量占1/7

近年來，公共采購的專業化已成大趨勢。各成員國中央和地方政府部門在采購時也越來越頻繁地選擇中央采購機構等專業機構，而大量的框架協議正改變著采購的屬性。

框架協議有別于普通合同，它并不對機構的實際購買負責，卻約定了在未來一定時限內的條款和條件，包括在合同中囊括一個或多個供應商、采購價格及預期采購數量等。框架協議并不屬于任何特定采購程序，在歐盟的整體環境下，其最常被用在公用事業部門、國家部門或聯邦機構中。

框架協議數量在2006年到2010年間急速攀升。2010年，在OJEU上發布的招標公告中，有超過25萬份的框架協議，占據了招標合同總數的1/7；在中央采購機構或聯合采購機構發布的招標公告中，有超過40%的合同是通過框架協議達成的。2009年，在丹麥、荷蘭、法國、羅馬尼亞、斯洛伐克、斯洛文尼亞和英國，框架協議數量超過了招標公告總量的1/4。

◎審查權歸屬不一

問卷針對各國在審核采購程序方面的機構職能進行調查，成員國需要描述從一審到終審的機構設置、申訴制度及包括行政與司法在內的審查機構屬性。

審查是由行政部門還是司法機構負責？歐盟公共采購救濟指令賦予了各成員國決定權。經統計，13個成員國（德國、芬蘭、法國、愛沙尼亞、、希臘、愛爾蘭、意大利、荷蘭、葡萄牙、立陶宛、盧森堡、瑞典和英國）將一審獨立查辦權交給了司法機構，而其余14個成員國則將該權利交由行政部門負責。

歐盟委員會認為，審查權歸屬行政還是司法的實質差異并非特別重要。這一方面是由于許多成員國的行政部門本身就帶有準司法性質，比如在奧地利、匈牙利和斯洛文尼亞任職且有決定案例審查性質權利的行政人員，其職責相當于一名法官；另一方面，一些提供司法審查的成員國的法院判決期限也相對較短，比如法國僅需21天，荷蘭處理審查僅使用簡易程序。

（朱穎編譯）